Правила переноса


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА

Центр обвиняет регионы в саботаже реформы МСУ, регионы корят правительство за невыполнение обязательств, а депутаты, особенно из числа военных, предлагают подождать с реформой до президентских выборов.

Накануне парламентских каникул сразу две группы депутатов внесли проекты законов о переносе сроков муниципальной реформы, которая хотя и со скрипом, но уже набрала нешуточные обороты. До сих пор в Кремле и на Охотном Ряду от громких выпадов против реформы просто отмахивались. Сегодня по обе стороны от Красной площади усиленно думают, как выкрутиться из патовой ситуации. Слишком многие политические силы, обжегшись на монетизации льгот, дуют на новую редакцию закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», который должен вступить в полную силу в январе 2006 года.

Устами Миронова глаголит президент?

Предложение о переносе впервые прозвучало на апрельском семинаре в Великом Новгороде с участием председателя Совета Федерации Сергея Миронова. Всерьез к идее, озвученной спикером новгородского областного заксобрания, отнеслась только газета «Коммерсантъ», опубликовав цитату из его выступления на первой полосе.

На следующий день реформу обсуждал Совет законодателей с участием Владимира Путина. Члены совета, передавая газету из рук в руки, соревновались в остроумии по поводу журналистов, падких на «жареных уток», пока не началась послеобеденная, закрытая, часть заседания. Выйдя на трибуну, еще один председатель областной думы, на этот раз Валерий Аксаков из Подмосковья, проявил себя недюжинным оратором, пытаясь убедить «главного слушателя» — президента России — в катастрофичности последствий реформы. Несмотря на то что участники встречи рассказывали нам об этом с иронией — пересмотреть итоги приватизации и то проще, чем остановить столь масштабную реформу, — через несколько дней в Госдуме начался форменный переполох.

«Родина» опять активизировалась

Сначала 23 депутата во главе с Геннадием Гудковым внесли проект, состоящий из одного абзаца: перенести срок вступления в силу закона о местном самоуправлении с 1 января 2006 года на июль 2008 года. Затем Комитету Госдумы по вопросам местного самоуправления «порекомендовали» срочно провести парламентские слушания по изучению готовности регионов к реформе, хотя комитет собирался сделать это только осенью, когда картина была бы намного яснее. Неожиданно активизировалась фракция «Родина»: Дмитрий Рогозин назначил на день слушаний параллельный круглый стол по той же теме (в результате из зала слушаний на него «перетекли» все наиболее недовольные).

В кулуарах циркулировали слухи, что президент все-таки дал руководству Госдумы задание разобраться: может, действительно Подмосковье право, а все остальные просто боятся доложить правду? Наконец, в разгар дискуссии на сами слушания приехал помощник президента Игорь Шувалов, возглавляющий постоянную комиссию по административной и муниципальной реформе, речь которого свелась к одной идее: отката назад быть не может, и это четкая позиция прежде всего президента. Еще через пару недель более или менее успокоившиеся авторы реформы получили следующий законопроект, который не только расписывал перенос постатейно, в отличие от «варианта Гудкова», но и называл уже не 2008-й, а вообще 2010 год.

Что характерно, ни Геннадий Гудков, ни формальный автор второго проекта Михаил Гришанков до сих пор в особом интересе к проблемам местного самоуправления замечены не были. Истоки неожиданной дискуссии с неопределенным исходом, конечно же, следует искать в Кремле. По слухам, в положительный эффект муниципальной реформы не верят глава Администрации президента Дмитрий Медведев и один из его замов — Юрий Сечин. Опасения части политической элиты понятны: после истории с монетизацией льгот никто не хочет рисковать рейтингом президента, поэтому и возник июль 2008 года — после следующих президентских выборов.

Аргументы Аксакова

Среди аргументов, приведенных Валерием Аксаковым, два главных: общий и конкретный. Общий — регионы не готовы к реформе. К конкретному относятся опасения, с самого начала работы над законом об МСУ озвучивавшиеся многими губернаторами. Их пугает резкое увеличение количества самостоятельных — со своим бюджетом, собственностью и полномочиями — муниципальных образований. «Как губернатор будет договариваться с 36 районами, где будет и глава района, и глава райцентра? Один будет на первом этаже сидеть, другой — на втором, и оба будут говорить об одной экономике», — спрашивал председатель Мособлдумы у Игоря Шувалова и Любови Слиски на парламентских слушаниях. Эти претензии были бы смешными — как можно всерьез обсуждать нежелание региональных руководителей делиться властью и деньгами, — если бы они не накладывались на огромный спектр сопутствующих проблем.

Прежде всего ту, что финансовые перспективы 24 тыс. муниципальных образований до сих пор весьма туманны. Буквально все муниципалы, приезжающие в Госдуму на комиссию Игоря Шувалова, а в последнее время — на регулярные совещания по ходу реализации 131-го закона у Михаила Фрадкова, жалуются на то, что центр оставил их без денег. По расчетам Конгресса муниципальных образований РФ, городам и сельским поселениям не будет хватать чуть ли не четверти от необходимого. Вдобавок в результате эксперимента в Ставропольском крае, где реализация закона начата уже в этом году, Минфин и Госдума пришли к выводу о целесообразности снижения порога так называемого механизма отрицательного трансферта.

Это означает, что если раньше предполагалось изымать «лишние» средства лишь у тех городов, чья бюджетная обеспеченность превышает среднюю по региону в два раза, то теперь делиться с бедными соседями придется и тем, кто заработал всего лишь на 30% больше, чем они.

Иначе, считает министр финансов Ставропольского края Татьяна Погорелова, которой принадлежит идея этой поправки, будет невозможно выровнять уровень доходов, а значит, и жизни. В ответ хватаются за голову представители крупных городов: «Раньше у нас отбирали все доходы по губернаторскому произволу, теперь отъем в пользу бедных будет узаконен на федеральном уровне. О каком социально-экономическом развитии территории может идти речь?» — вопрошают они в кулуарах. И вряд ли их утешат слова Игоря Шувалова, на тех же парламентских слушаниях прекратившего «великий плач по деньгам» одной фразой: «Денег ни у регионов, ни у муниципалитетов, ни у страны в целом больше, чем сейчас, не будет. Это данность».

Контраргументы муниципалов

Однако несмотря на то что по новому закону все станут гордыми (самостоятельными и с избранными главами), но бедными, даже самые радикально настроенные муниципалы приходят в ужас от мысли, что придется сворачивать реформу. И публично, кроме Подмосковья, об этом даже никто не заикается. За полтора года, прошедших после принятия 131-го закона, всю территорию страны разделили на 24 тыс. муниципальных образований, из них половине пришлось заново нарезать границы. В большинстве муниципалитетов назначены выборы, причем в регионах, где они состоялись, зафиксирован небывалый всплеск гражданской активности: на том же Ставрополье свои кандидатуры выставляли, что называется, и стар и млад.

В каждом третьем субъекте Федерации начался процесс передачи собственности между уровнями власти под новые полномочия. В общем, повернуть этот процесс назад в большинстве субъектов Федерации невозможно физически. Хотя есть территории, которые наверняка выиграют, — те субъекты, где до сих пор откровенно саботировали выполнение переходных положений 131-го закона (кроме Московской области это несколько национальных республик, ранее проигнорировавших прежнюю редакцию законодательства об МСУ, и — неожиданно — несколько бедных регионов Центральной России).

Закон заработает по гибкому графику?

В Комитете Госдумы по вопросам местного самоуправления откровенно не понимают внезапного интереса политической элиты к идее переноса сроков реформы. «Центр сам виноват в том, что некоторые субъекты Федерации не готовы
1 января 2006 года перейти на новые принципы, — утверждает председатель комитета Владимир Мокрый. — Правительство не выпустило большинство из необходимых для реализации переходных положений подзаконных актов. Отсутствуют методички с внятным объяснением отдельных положений закона. А как, например, без разъяснений Минфина сформировать бюджеты, тем более для вновь сформированных муниципальных образований, тем более для сельских поселений?» В ответ Минфин предлагает сформировать бюджеты «как получится», а потом дорабатывать на ходу. Минрегион и Мин-экономразвития обещают подготовить постановление правительства о порядке разграничения собственности осенью (хотя должны были в январе) и наконец-то предоставили проект закона о регистрации муниципальных уставов.

Так или иначе, но полускандал вокруг реформы заставил разработчиков закона искать ответ на вопрос: что же делать с неготовностью (и нежеланием) субъектов Федерации переходить на новые принципы? Скорее всего, сторонникам реформы предстоит выдержать нешуточную борьбу (сегодня никто не поручится за результат голосования поправок Гудкова и Гришанкова) и при самом безболезненном для них исходе придется принимать гибкий график вступления закона в силу — в зависимости от готовности субъектов Федерации. Правда, пока ни Игорь Шувалов, первым высказавший эту идею, ни Владимир Мокрый, с ней согласившийся, не могут назвать критерии такой готовности.

Автор — главный редактор журнала «Муниципальная власть»