Чем нам дороги дороги


Текст | Дмитрий АЛЕКСАНДРОВ

1 августа российские железнодорожники в очередной раз отметят профессиональный праздник. Отмечать есть что: РАО «РЖД», преодолев спад пореформенных лет, активно расширяет грузооборот и пассажиропоток, увеличивает инвестиции.

Но острота проблемы безопасности некогда самого надежного вида транспорта не спадает. Недавние события —
теракт против поезда Москва — Грозный в Подмосковье и авария грузового поезда в Тверской области с разливом нефтепродуктов во все близлежащие водные артерии — только подтверждают это.

Российская транспортная система включает 87 тыс. км магистральных железных дорог, в этом смысле она уникальна в мире. Беспрецедентна она и по своему значению для экономики страны и транспортного комплекса: объем перевозок стальными магистралями в общей транспортной системе страны составляет более 80% грузооборота и около 40% пассажирооборота.

Не случайно поэтому система безопасности железнодорожного транспорта является важнейшей составляющей национальной безопасности, и именно в таком ракурсе должна рассматриваться. Однако пока эта тема находится на периферии интересов Совбеза и других структур, уступая авиационной безопасности и безопасности трубопроводного транспорта.

Реальность предъявляет жесткие требования

Система безопасности железнодорожного транспорта в нашей стране начала формироваться с момента создания первых железных дорог, в строительстве которых Россия всегда была на самых передовых позициях. Она включала охрану, противопожарную защиту, в том числе средства пожаротушения, систему сигнализации и безопасности движения, борьбу с преступлениями на железнодорожном транспорте, охрану государственной и военной тайны при осуществлении железнодорожных перевозок.

Естественно, каждый новый этап развития этого вида транспорта приводил к обновлению систем безопасности. Сейчас проблема безопасности железных дорог насущна как никогда. Безусловно, одной из главных задач сегодняшнего дня является работа по противодействию терроризму.

Эта и другие проблемы активно решаются ОАО «Российские железные дороги». В 2004 году почти половина всех инвестиций, а именно 64 млрд руб., напрямую или косвенно была направлена на финансирование мероприятий, связанных с обеспечением безопасности железных дорог, на обновление подвижного состава, модернизацию всего железнодорожного комплекса. Прямые инвестиции на внедрение новых современных систем безопасности составили 4,5 млрд руб.

Сотни объектов, в том числе практически все крупные вокзалы, оснащаются системами внутреннего телевидения. Системами охранно-пожарной сигнализации оборудованы тысячи стационарных объектов и объектов подвижного состава. Безопасность пассажиров и грузов железнодорожного транспорта обеспечивают специальная звукозаписывающая аппаратура, средства обнаружения взрывчатых веществ, оружия и боеприпасов, локализаторы взрывов.

ОАО «РЖД» ежегодно выделяет около 5 млрд руб. на содержание железнодорожных переездов. Кроме того, около 3,5 млрд руб. компания каждый год направляет на строительство новых путепроводов, оборудование современными техническими средствами железнодорожных переездов и ремонт подъездов к ним в рамках реализации программы первоочередных мер Концепции повышения безопасности движения на переездах.

Не за горами внедрение новой российской разработки — системы управления, действующей через спутники связи, которая обеспечит высокий уровень безопасности движения. Система основана на использовании не только спутниковой навигации, но и новых средств контроля, цифровых систем передачи информации. В частности, спутниковая навигация позволяет в режиме реального времени получать информацию о расположении поездов на станциях и различных участках дорог, скорости их движения, вероятном времени подхода к станциям.

Через радиоканал система дает возможность вести из центра напрямую адресное управление конкретным локомотивом. Она предупреждает столкновения, предотвращает возникновение других аварий из-за ошибок персонала.

Достаточно активно внедряются на железнодорожных объектах и распределенные системы безопасности и управления. Подобные системы представляют собой информационно управляющую структуру, объединяющую сотни территориально удаленных объектов железной дороги. Распределенная система включает локальные интегрированные комплексы безопасности и управления объектом (вокзал, мост, административное здание и т. д.). Может быть построена структура любой сложности с подключением неограниченного числа пользователей, объектов, подсистем безопасности и жизнеобеспечения объекта. При этом каждый локальный комплекс имеет собственные алгоритмы поведения и способы работать автономно.

Системы безопасности и управления внедряются и на подвижном составе. Работы в этом направлении в соответствии с концепцией интеллектуального поезда ведутся, в частности ПКБЦТ, производственно-коммерческой фирмой «Интерсити», другими компаниями и структурами.

А как за рубежом?

Таким образом, мы находимся на самых передовых позициях в сфере обеспечения безопасности, российский опыт активно перенимается другими странами. При этом есть и интересный зарубежный опыт, который может быть использован применительно к нашим условиям.

В других странах безопасности железнодорожного транспорта также уделяется большое внимание. Усиление этого направления произошло после ряда терактов, и в особенности после мадридского теракта в пригородном поезде, в результате чего погибло почти 200 человек.

По данным журнала «Все о вашей безопасности», руководство государственной компании «Шведские железные дороги» принимает самые активные меры по усилению безопасности в поездах. Для предотвращения возможных терактов, например, предлагается ввести на вокзалах обязательный контроль багажа пассажиров, подобный тому, который проходит в аэропортах. Со временем планируется также изменить порядок размещения багажа в вагонах с сидячими местами. Весь крупный багаж будет располагаться лишь в специально отведенных местах.

В Израиле, указывают обозреватели журнала, в последние годы существенно увеличен бюджет служб безопасности на транспорте. Деньги направляются в основном на усиление охраны израильских железных дорог. На вокзалах и в вагонах поездов устанавливаются видеокамеры нового поколения. Как известно, израильская авиакомпания El Al является самой безопасной в мире. Теперь правительство Израиля намеревается добиться такого же уровня безопасности и на железнодорожном транспорте. Меры, предпринимаемые руководством страны, вполне логичны и объяснимы.

В США, где безопасности железнодорожного транспорта уделялось гораздо меньше внимания, чем безопасности авиаперелетов, все изменилось после ряда террористических атак и их оценки компетентными органами. Как сообщает International Railway Journal, в железнодорожной отрасли США была развернута тщательно продуманная работа, направленная на осуществление комплексной стратегии повышения безопасности, призванной обеспечить нормальное функционирование железнодорожной инфраструктуры и подвижного состава, а также сохранность перевозимых грузов. Работы по обеспечению безопасности возглавляет Ассоциация американских железных дорог (ААЖД), тесно сотрудничающая в данном вопросе с Министерством транспорта и Министерством внутренней безопасности.

Вся деятельность по реализации этой стратегии сосредоточена в оперативном Информационно-аналитическом центре наземного транспорта (ИАЦНТ) ААЖД, который располагается в Вашингтоне. Центр координирует распределение информации о террористической угрозе среди железнодорожных компаний, федеральных органов, агентств безопасности (таких как ФБР, ЦРУ и департаменты полиции штатов).

ИАЦНТ работает в круглосуточном режиме. Его технологическое ядро составляют: геоинформационная система инфраструктурного комплекса железных дорог США (база данных, содержащая информацию о всех объектах железнодорожной инфраструктуры США, а также зданиях, сооружениях и автодорогах на прилегающих к железным дорогам территориях с привязкой к географическим координатам), база данных материальных активов железных дорог и информационная система для чрезвычайных ситуаций на железных дорогах. С помощью центра, созданного ААЖД совместно с Министерством транспорта США, координируются аварийные предупреждения и действия в аварийных ситуациях для всех видов наземного транспорта.

Грузовые железнодорожные компании США поддерживают постоянную связь с Министерством транспорта, ЦРУ, Национальным советом безопасности, местными правоохранительными органами. Задачей ААЖД является корректировка плана обеспечения безопасности на железных дорогах с учетом непрерывной оценки степени риска террористической угрозы.

Американский опыт важен для нас, так как Россия подвергается ничуть не меньшей террористической опасности. При этом необходимо построить работу еще более системно, потому что железнодорожный транспорт в наших условиях играет более значимую роль, чем в Америке.

Комплексная безопасность по-российски

Безопасность железнодорожного транспорта, по мнению экспертов, включает несколько аспектов. Во-первых, можно говорить о безопасности пассажиров, грузов, перевозимых этим видом транспорта, имущества и технологических систем железной дороги, экономической безопасности железнодорожного комплекса, с одной стороны, и безопасность окружающей среды железной дороги: людей, имущества, природы, экономических систем других отраслей, страны в целом — с другой. То есть о безопасности для самой системы железнодорожного транспорта и для окружающей среды (природной и экономической).

Во-вторых, речь должна идти о безопасности людей, материальных ценностей, технологических систем, экономических систем, природы, то есть о безопасности отдельных элементов транспортной системы.

В-третьих, имеет смысл оценивать защиту от угроз, связанных с человеческим фактором, с особенностями тех или иных материальных объектов, техногенного, природно-климатического, экономического характера. То есть классифицировать безопасность по видам угроз, при этом имея в виду, что данные угрозы могут возникать как внутри системы железнодорожных перевозок, так и вне ее (вне контролируемой территории).

В-четвертых, безопасность классифицируется по профессиональной специфике мер, сил и средств. С этой точки зрения следует отметить организационную защиту объектов и грузов; инженерно-техническую защиту объектов и грузов; организационные противопожарные и спасательные мероприятия, в частности, с применением инженерно-технических средств; технологическую охранно-пожарную защиту; технологическую защиту от сбоев систем и механизмов; организационные антикриминальные мероприятия, в том числе с применением технических средств; управление движением с учетом аспектов безопасности; ремонтно-эксплуатационные мероприятия с учетом аспектов безопасности; мероприятия по предупреждению загрязнения окружающей среды, сбору и уничтожению отходов; организационные мероприятия по обеспечению защиты от угроз криминального характера; обеспечение защиты от экономических угроз; охрану государственной и военной тайны при перевозке секретных изделий и продукции; страховую защиту имущества, жизни и здоровья граждан.

Можно выделить такие укрупненные направления обеспечения безопасности, как физическая защита стационарных объектов; противопожарная безопасность; технологическая безопасность; безопасность движения; экологическая безопасность; охрана правопорядка; охрана и сопровождение грузов, пассажирских составов, лиц, подлежащих охране; экономическая безопасность; обеспечение режима секретности; страхование.

Подобный системный подход позволяет построить модель комплексной системы безопасности железнодорожного транспорта, в которой предусмотрены все возможные виды угроз, все объекты защиты и по отношению ко всем им выработаны меры обеспечения безопасности. При этом, разумеется, нужно иметь в виду вероятность осуществления угроз и вред от них (в стоимостном или ином измерении), то есть применить критерий «вероятность — вред».

Эксперты по правовому регулированию проблем транспортной безопасности Степан Сулакшин и Юрий Козлов отмечают, что самая распространенная угроза на железнодорожном транспорте — техногенная. По причине технических неисправностей и неполадок происходит до 64% различных инцидентов и катастроф. Далее следуют угрозы природного характера. Из-за природных катаклизмов случается около 32% различных происшествий на транспорте. А человеческий фактор — террористическая угроза транспортной безопасности — в общем объеме угроз составляет лишь 4%.

Но с точки зрения вреда наибольшую опасность представляют террористические атаки. На втором месте идут экологические угрозы. На третьем — кража или повреждение грузов. На четвертом — раскрытие государственной тайны о перевозимых железной дорогой стратегических и военных грузах.

По интегральному критерию «вероятность — вред» выделяются прежде всего защита от террористических актов (один из видов угроз, связанный с человеческим фактором, направленный на широкий круг объектов) и защита от железнодорожных катастроф, связанных с ошибками в управлении движением, нарушением нормального состояния путей или подвижного состава (один из видов угроз, который может иметь как техногенный, так и «человеческий» характер, направлен в первую очередь на технологическую систему железнодорожного транспорта). На третьем—четвертом месте стоит защита от криминальных посягательств на жизнь и здоровье граждан (один из видов угроз, связанных с человеческим фактором, его объектом являются пассажиры и сотрудники железных дорог), а также защиту грузов от кражи и повреждения (вид угроз, связанный как с человеческим фактором, так и с техногенными и природно-климатическими явлениями).

На втором уровне, по мнению экспертов, идет защита от неблагоприятных экологических последствий, возникших в результате нарушения условий перевозки экологически неблагоприятных грузов (один из видов угроз природно-климатического характера, направленных на широкий круг объектов, но прежде всего на окружающую природную среду); защита государственной тайны, связанной с перевозимыми грузами (один из видов угроз, связанных с человеческим фактором). На третьем уровне находятся криминальные посягательства на жизнь и здоровье граждан (угроза, связанная с человеческим фактором); криминальные посягательства на грузы и иное имущество (угрозы, связанные с человеческим фактором); порча грузов и имущества (угрозы, связанные как с человеческим фактором, так и с техногенным и природно-климатическим). Специалисты считают, что основные мероприятия по защите должны быть связаны именно с перечисленными видами угроз.

К имеющимся уже структурам обеспечения безопасности: УВД и УФСБ на железнодорожном транспорте, пожарным подразделениям на железнодорожном транспорте, находящимся в двойном подчинении ОАО «РЖД» и МЧС, охранным подразделениям железнодорожных войск, ведомственной охране ОАО «РЖД», подразделениям экономической безопасности и обеспечения режима секретности ОАО «РЖД», природоохранным подразделениям этой монополии, структурам управления движением и контроля эксплуатации — необходимо добавить координирующие органы: подразделения комплексной безопасности и советы безопасности железных дорог и ОАО «РЖД».

Нужен закон

Очень большое значение для обеспечения безопасности имеет создание специальных нормативных актов, прежде всего Закона о транспортной безопасности и Закона об обеспечении безопасности на железнодорожном транспорте, которые придали бы структурам ОАО «РЖД» полномочия в этой сфере.

В 2004 году по поручению президента была начата разработка проекта закона «О транспортной безопасности» и внесении изменений и дополнений в действующее законодательство с тем, чтобы оно отвечало современным реалиям. В настоящее время этот законопроект внесен правительством в Думу. Там произойдет окончательная шлифовка документа.

Степан Сулакшин и Юрий Козлов подчеркивают, что важно уйти от имеющейся в действующем законодательстве однобокой трактовки транспортной безопасности. Нынешние нормативные акты по существу всецело посвящены антитеррористической безопасности. Техногенной и природной составляющим должного внимания не уделяется.

Вообще, понятие «транспортная безопасность» как правовая категория является юридической новеллой, отмечают эксперты. Впервые упоминание о ней появилось в Постановлении Правительства РФ № 274 от 11 июня 2004 года «Вопросы Министерства транспорта Российской Федерации». Но ни в этом постановлении, ни в других нормативно-правовых актах не было сказано, что понимается под транспортной безопасностью. В проекте федерального закона «О транспортной безопасности» она определяется как составная часть системы национальной безопасности, состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в транспортном комплексе, потребителей транспортных услуг, объектов и субъектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства.

Ряд специалистов считают, что такая формулировка не полностью отражает суть транспортной безопасности, так как в ней упущены существенные моменты. Дефиниция содержит лишь одну угрозу состоянию защищенности — акты незаконного вмешательства, игнорируя технологические и природные угрозы. Кроме того, уместно в наиболее общем виде обозначить меры и средства, которыми будет достигнуто это состояние защищенности.

Новый Закон о транспортной безопасности в первую очередь должен дать четкую формулировку транспортной безопасности, так как это понятие ключевое и без понимания его сути невозможно урегулировать отношения в данной области. При определении этой категории целесообразно учитывать все виды угроз: техногенного характера, природного и социального.

Помимо законодательного определения понятия «транспортная безопасность» в законе требуется четко обозначить объекты защиты от угроз. Прежде всего нужно определить, что понимается под объектами защиты, виды этих объектов.

Кроме того, должны быть установлены субъекты, ответственные за обеспечение транспортной безопасности. Основным субъектом обеспечения транспортной безопасности является государство. Это и президент Российской Федерации с его конституционными полномочиями, и Правительство РФ, которое в соответствии со ст. 114 Конституции Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности. Далее следуют министерства и ведомства, в первую очередь Министерство транспорта, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, федеральные агентства в сфере транспорта, ФСБ, МВД. По вопросам своей компетенции в обеспечении безопасности транспортного комплекса участвуют Служба внешней разведки, Министерство промышленности и энергетики и иные заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Наряду с федеральными органами государственной власти и их территориальными подразделениями полномочия по обеспечению транспортной безопасности необходимы соответствующим органам государственной власти субъектов Федерации. Особое внимание закон «О транспортной безопасности» должен уделить вопросам разграничения компетенции в данной области. Важно разграничить полномочия и ответственность и на федеральном уровне, определив зоны ответственности и компетенцию каждого федерального органа исполнительной власти, исключив пробелы и дублирование полномочий. Следует законодательно установить компетенцию органов власти субъектов Российской Федерации, отделив ее от компетенции федеральных органов власти.

Кроме органов государственной власти, определенными в законе полномочиями требуется наделить органы местного самоуправления, так как они ответственны за безопасность муниципального транспорта. Помимо этого в законе нужно предусмотреть возможность делегирования отдельных полномочий в области обеспечения транспортной безопасности хозяйствующим субъектам. Сейчас ни у хозяйствующих субъектов, ни у их служб безопасности нет достаточных полномочий для того, чтобы обеспечить надлежащий уровень безопасности на транспортных объектах. Многие хозяйствующие субъекты, такие как ОАО «РЖД», в состоянии выделять и выделяют значительные средства на обеспечение безопасности железнодорожного транспорта, но не имеют фактически никаких полномочий. По смыслу ст. 9 федерального закона «О борьбе с терроризмом» ОАО «РЖД» должно лишь оказывать содействие органам, осуществляющим борьбу с терроризмом.

Много дискуссий ведется вокруг государственно-частного партнерства в различных секторах экономики, в том числе и в транспортном комплексе страны. Совместное инвестирование средств в обеспечение безопасности транспортного комплекса могло бы дать неплохие результаты, а делегирование в этой области хозяйствующим субъектам части полномочий будет способствовать усилению ответственности хозяйствующих субъектов.

О проблеме обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте читайте также интервью
Н.А. Вахниной

При подготовке статьи использованы:
обзор «Строго по расписанию (безопасность пассажиров, объектов и грузов железнодорожного транспорта)» в №1 за 2005 год журнала «Все о вашей безопасности»; тезисы доклада С.С. Сулакшина, Ю.П. Козлова, М.В. Вилисова,
А.В. Жукова, А.Н. Тимченко, А.С. Сулакшина, Е.А. Хрусталева «Проблемы нормативно-правового регулирования транспортной безопасности
в РФ» на IV Международной научно-практической конференции «Терроризм и безопасность на транспорте», опубликованного общественным фондом «Транспортная безопасность РФ»