Методом проб


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА

Попытка досрочно начать муниципальную реформу в отдельно взятом регионе пока не привела к резкому улучшению жизни в Ставропольском крае. Однако сослужила хорошую службу муниципалитетам всей страны.

Правительство России на основе первых результатов эксперимента в Южном регионе внесло сразу несколько поправок в новый закон о местном самоуправлении, в бюджетное и налоговое законодательства.

Новая редакция закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» вступает в силу 1 января 2006 года. Однако два субъекта Федерации — Новосибирская область и Ставропольский край живут по новым принципам уже с этого года. Принимая официальные решения об эксперименте, федеральный законодатель руководствовался тем, что в них уже несколько лет существует система местной власти, соответствующая принципам муниципальной реформы. Так, в Ставропольском крае пять лет назад появилось около 300 муниципальных образований со своими бюджетами, собственностью и выборными органами местной власти. Кроме того, поселения были объединены в районы (правда, с государственной системой власти).

Другими словами, если большинство субъектов Федерации потратили первую половину 2005 года на нарезку новых муниципальных границ, как того и требуют переходные положения нового закона, то Ставрополь мог позволить себе сделать несколько шагов на опережение. В частности, провести местные выборы, которые в большинстве регионов пройдут только осенью, и, главное, начать разграничение собственности и перестройку межбюджетных отношений в соответствии с административной реформой.

Америку не открывали, но…

Дотационный Ставропольский край не открыл Америку, показав, что собственность и межбюджетные отношения станут узкими местами реформы. По утверждению министра финансов края Татьяны Погореловой, объем финансовой помощи муниципалитетам после перехода на новые принципы увеличился более чем в пять раз. На выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов приходится тратить почти треть краевого бюджета. При этом количество муниципалитетов-доноров сократилось более чем в два раза, а дотации составляют чуть ли не половину бюджетов большинства муниципальных районов. Это не лучший результат для идеологов реформы, увидевших главное в создании условий для свободного социально-экономического развития муниципальных образований. Тем не менее они не собираются отказываться от ее принципов. Помощник президента России Игорь Шувалов на парламентских слушаниях, прошедших в мае в Госдуме России, заявил: «У большинства муниципалитетов не будет хватать средств, и это объективная данность, с которой нам придется считаться».

По мнению Татьяны Погореловой, признанной одним из лучших в России региональных финансистов, уйти от повальной дотационности поможет коррекция бюджетного законодательства. Прежде всего предстоит снизить так называемый порог отрицательного трансферта. Этот новый для России межбюджетный механизм предполагает, что муниципалитеты, зарабатывающие в два раза больше, чем соседи, должны часть своих доходов передать субъекту РФ «в пользу бедных». Однако полгода работы по новым правилам убедили Правительство Ставропольского края в наличии способности делиться нажитым у гораздо большего числа муниципалитетов — тех, у кого бюджетная обеспеченность не в два раза, а в 1,3 раза больше, чем в среднем по субъекту РФ. При этом и Ставрополь, и Новосибирск сделали общий вывод: субъекту Федерации необходимо получить больше возможностей для управления налогами, а именно самостоятельно увеличивать или уменьшать размер отчислений от региональных налогов в муниципальные бюджеты.

По заявкам Ставрополья

Федеральная власть согласилась с этими предложениями пилотных регионов. На апрельском заседании Совета законодателей, полностью посвященном реализации 131-го закона, президент Владимир Путин, выслушав ставропольского губернатора Александра Черногорова и председателя Новосибирского законодательного собрания Николая Леонова, предложил предоставить регионам еще большую свободу в регулировании налогов. По мнению председателя Комитета Госдумы по вопросам МСУ Владимира Мокрого, обозначившийся весной «новый курс» отнюдь не означает отказа от принципа самостоятельности местной власти: «На первом этапе реализации 131-го закона все-таки многое зависит от региональной власти. Сначала нужно создать систему». Профильный комитет уже готовится к обсуждению поправок, разработанных Минфином России, по «заявкам Ставрополья».

Однако большинство муниципалов, и без того уверенных в нехватке средств, достаточных для нормальной жизни, сегодня волнуют не только межбюджетные отношения. Другие нерешенные проблемы могут деформировать и без того асимметричные межбюджетные отношения. Для того чтобы с 1 января 2006 года начать жить по новому закону, кроме всего прочего, нужно разграничить собственность между уровнями власти. В ведении каждого уровня останутся лишь объекты, необходимые для выполнения закрепленных за ним полномочий. Еще в начале этого года от правительства ждали постановления, регламентирующего порядок передачи объектов собственности. В том же Ставрополе уже сейчас детские сады, например, «уходят» с уровня районов в поселения. «Мы сегодня передаем эти объекты на свой страх и риск, поскольку край посчитал, что дошкольным образованием целесообразнее заниматься поселениям, однако где гарантии, что до конца года законодатель и правительство не скажут, что такие учреждения должны находиться только в собственности районов, и наша передача не станет незаконной?» — этот вопрос одного из вице-губернаторов Ставропольского края актуален для большинства регионов.

Другим наука

Задержка с выходом постановления правительства о порядке разграничения имущества возмущает всех участников реформы (советник президента России Сергей Самойлов на одном из совещаний без обиняков потребовал «разобраться с этой детективной историей»). И все же работа над этим документом еще не завершена. Но не только из-за бюрократических проволочек: похоже, могут измениться подходы к управлению собственностью. Владимир Мокрый вообще не исключает того, что дело кончится поправкой в 131-й закон. Поправка «распечатает» так называемый закрытый список имущественных объектов, которые могут находиться в собственности муниципалитетов.

Экспериментальные и «рядовые» регионы и муниципалитеты требуют также изменения ситуации с регистрацией и кадастровой оценкой земли. Налогам с имущества физических лиц, в том числе с земельных участков, теоретически предстоит стать основным источником доходов муниципалитетов, правда, только после того, как каждый участок будет зарегистрирован и оценен. Но именно оценить и зарегистрировать землю муниципалитеты не могут. «Еще два года назад мы подали заявки на регистрацию около 2 тыс. участков земли, — рассказывает мэр Волгограда Олег Ищенко. — И что вы думаете? Недавно получили удостоверения о регистрации аж 200 участков».

Однако Ставрополь демонстрирует готовность биться за решение проблем с регистрацией в назидание другим регионам. Земельная проблема сегодня видна отовсюду, в Ставропольском крае увидели и другие неожиданные узкие места. Так, выяснилось, что при переоформлении права собственности бюджетные организации, вообще-то освобожденные от уплаты пошлины за регистрацию юрлица, должны потратиться на регистрацию права доступа к телефонной сети, перерегистрацию автотранспорта, переоформление лицензий и пр. Незаметные в масштабах страны эти выплаты серьезно ударили по дотационным бюджетам — как региональным, так и муниципальным.

Сити-менеджеры, они же назначенцы

Если за выявленную необходимость дополнительных выплат предупрежденные таким образом муниципалы скажут Ставрополю «спасибо», то другой вывод южан с точки зрения многих из них спорен. Правительство Ставропольского края считает наиболее оптимальным принятый им порядок формирования органов управления муниципальными районами: путем делегирования депутатов поселенческих советов, выборов главы района из депутатов и параллельным назначением районного сити-менеджера (главы администрации). Несмотря на то что Александр Черногоров и Татьяна Погорелова убеждены в эффективности такого способа формирования органов местного самоуправления районов, ставропольский опыт вряд ли найдет широкую поддержку, и прежде всего у муниципалов. Фактически в кресла районных сити-менеджеров пересели бывшие главы ставропольских государственных районов, все предыдущие годы назначавшиеся правительством края. Это позволило сохранить преемственность власти и сэкономить время на обучение новых лидеров. Но идея разделения власти на избираемого из числа депутатов совета главу района и нанимаемого по контракту главу администрации, распространенная во многих европейских странах, пока не находит широкой поддержки среди российских муниципалов. Принятые в марте так называемые татарстанские поправки в 131-й закон, позволившие субъектам Федерации применять именно эту систему во вновь создаваемых муниципальных образованиях, были встречены в штыки муниципальным сообществом. Большинство его представителей сочло данную систему не чем иным, как завуалированной попыткой «подтянуть» вертикаль власти к местному уровню. Но, судя по всему, необходимость решать финансовые и имущественные аспекты реформы отодвигают на второй план модель «полуназначения» (в конкурсной комиссии, нанимающей сити-менеджера, должны участвовать представители субъекта РФ). Масштаб проблем настолько велик, что на днях несколько депутатов фракции «Родина» внесли проект закона, откладывающий начало реформы с 2006 года на июль 2008-го. Однако, по мнению думских источников, эту идею пролоббировали регионы, не желающие, в отличие от Ставрополя и Новосибирска, делиться с местным самоуправлением полномочиями, имуществом, финансами и властью вообще.