Дело частника — труба


Текст | Елена ВОЛКОВА

В российском законодательстве до сих пор нет закона, рассматривающего все вопросы государственного регулирования трубопроводного транспорта. Однако Государственная дума шестой год не может принять такой законопроект.

Cегодня все российские нефтепроводы находятся в государственной собственности и под юрисдикцией компании «Транснефть». В законопроекте «О магистральном трубопроводном транспорте» предлагается определить статус трубопроводов и решить вопрос доступа частных компаний к магистральной транспортной системе.

Существующие федеральные законы определяют в основном естественно-монопольный характер деятельности по транспортировке нефти и нефтепродуктов, тарифную политику, лицензирование. Многие важные вопросы регламентируются на уровне нормативных актов и полностью отданы на откуп правительству.

Много и неточно

Например, законом от 1995 года
«О естественных монополиях» предприятия, осуществляющие транспортировку нефти, нефтепродуктов и газа, отнесены к субъектам естественных монополий. Поэтому государство может применять к ним ценовое регулирование путем установления и изменения тарифов на транспортировку. Этим занимается Федеральная энергетическая комиссия.

Согласно закону от 2001 года «О лицензировании отдельных видов деятельности», эксплуатация магистральных трубопроводов, а также транспортировка по ним нефти, газа и нефтепродуктов подлежат лицензированию. Лицензированием предприятий, осуществляющих транспортировку, занимается Минпромэнерго, а эксплуатирующим трубопроводный транспорт лицензии выдает Госгортехнадзор.

Деятельность газопроводов регламентируется законом от 1999 года «О газоснабжении в Российской Федерации». Там сказано, что вопросы доступа к газоэкспортной системе независимых организаций решает правительство. Оно же определяет и порядок получения доступа к газотранспортной системе «Газпрома».

Далее. Земельный кодекс предполагает предоставление земельных участков для размещения нефте- или газопроводов, а также объектов, необходимых для их эксплуатации. Однако даже общий порядок такого предоставления в кодексе не определен.

Получается, что если в области эксплуатации трубопроводного транспорта отношения регулируются в основном на подзаконном уровне, то вопросы строительства трубопроводов не прописаны ни на уровне законов, ни на уровне подзаконных актов. «Белые пятна» восполняются нормативными документами по усмотрению либо правительства, либо органов власти субъектов Федерации. Такая правовая конструкция создает предпосылки для излишнего государственного внимания и прямого вмешательства в хозяйственную деятельность.

Приоритеты и мнения

Ликвидировать пробел в законодательстве призван законопроект «О магистральном трубопроводном транспорте», принятый Госдумой в первом чтении еще в 1999 году. Правительство изначально не устраивали многие его положения, поэтому документ постоянно дорабатывался. Спорных моментов насчитывалось так много, что Госдума второго созыва не уложилась в сроки своих полномочий. Вновь избранная Дума внесла очередные коррективы. Из правительства опять поступил отрицательный отзыв. Тогда депутаты обратились непосредственно к Михаилу Касьянову с предложением согласовать все спорные моменты, но премьер передал законопроект в Минпромэнерго.

В Думу начали обращаться различные министерства и ведомства. К минусам переработанного документа они отнесли отсутствие схемы доступа к трубопроводам, методик расчета тарифов, положения о возмещении инвестиционных выплат компаниям. Кроме того, в депутатском проекте не был указан порядок использования охранных зон, по которым проходит магистральный трубопровод. По оценке юристов Минпромэнерго, плод депутатского творчества не являлся документом прямого действия и требовал как минимум 12 подзаконных актов на уровне постановлений правительства. Еще 11 статей законопроекта являли собой технические инструкции по эксплуатации трубопроводов. В проекте также дублировались положения других нормативных актов.

Закончились полномочия и у Госдумы третьего созыва. В повестке дня весенней сессии сегодняшней Госдумы рассмотрение этого документа не стоит.

Борьба вокруг законопроекта ведется не только между чиновниками и депутатами, но и между «Газпромом», «Транснефтью» и нефтяными компаниями. Несомненные приоритеты для «Газпрома» и «Транснефти» оказываются практически неприемлемыми для ЮКОСа, ЛУКОЙЛа, «Роснефти». «Газпром», понятно, заинтересован в единоличном контроле над всеми муниципальными газораспределительными системами. И конечно, закон должен провозгласить принцип единой и неделимой системы газоснабжения.

Нефтяники же хотят исключить инвестиционную составляющую из общего тарифа, который они платят за прокачку нефти. Тариф, по их мнению, должен складываться лишь из возмещаемых затрат и нормативной прибыли. Они предлагают свою схему сооружения трубопроводов: «Транснефть» берет у заинтересованных нефтяных компаний деньги на строительство, затем создается управляющий комитет из представителей компаний и «Транснефти», он и становится оператором проекта. Таким образом, управляла бы делом не только «Транснефть», но и другие нефтяные компании.

Правда, некоторые из них признали главенство «Транснефти». Поскольку строительство частных трубопроводов должно осуществляться частными инвесторами, но оператором магистрального трубопроводного транспорта независимо от того, находится ли он под контролем государства или является частной компанией, всегда должна выступать «Транснефть».

Председатель Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи Валерий Язев:

«Частные инвесторы в лице независимых компаний готовы инвестировать в строительство газопроводов. Вопрос, в чьей собственности окажется газопровод, когда его
построят, каков будет порядок включения нового газопровода в Единую систему газоснабжения. Кроме того, встает проблема возврата этим компаниям инвестиций.

Вот один из предлагаемых вариантов. Независимые компании строят газопровод. Он остается в собственности “Газпрома” при условии, что тот разрешит им прокачивать добытые ими объемы газа бесплатно или по льготным тарифам. Но здесь необходимо четкое законодательное решение всех этих вопросов. Еще один спорный момент: допустим, частник построил трубопровод, а своего газа у него хватит только на то, чтобы заполнить треть трубы. Кто в этом случае будет определять доступ к трубопроводам: частная компания-инвестор или “Газпром”? У “Газпрома” нет прав и полномочий самостоятельно отвечать на такие вопросы, а правительство, по-видимому, еще не готово на них отвечать. Это должны решить законодатели».

«Транснефть», естественно, не желает поступаться монополией на строительство магистральных трубопроводов. И хочет найти в законе централизованный порядок расчета за экспорт нефти. Вице-президент «Транснефти» Юрий Лисин считает необходимым доступ частного капитала к трубопроводному транспорту. Однако, с его точки зрения, в этом процессе государство обязано сохранять регулирующую роль. Президент компании Семен Вайншток также убежден в том, что стратегически важные трубопроводы должна строить «Транснефть» и они должны быть государственными. «Никого в подобные проекты пускать нельзя — ни иностранные, ни российские частные компании», — заявляет Вайншток.

Законопроект в сегодняшнем виде позволяет частным инвесторам владеть трубой наряду с государством. Согласно документу, трубы могут находиться «в федеральной собственности и в собственности организаций, создавших их за счет собственных и/или привлеченных средств, а также получивших их в процессе приватизации либо по другим, не запрещенным федеральными законами страны основаниям». Однако прежде чем прокладывать трубопровод, инвестору необходимо согласовать свои намерения с «федеральным органом исполнительной власти» в области ТЭК, а если труба предназначена для экспорта, то заручиться и согласием правительства.

По мнению председателя Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи Валерия Язева, контроль над магистральным трубопроводным транспортом следует осуществлять на федеральном уровне. Только федеральный центр вправе утверждать тарифы и цены на услуги транспорта, а также решать вопрос допуска к трубе. Что же касается реформирования отрасли в целом, то, по словам Язева, «приоритетными должны стать институциональные, а не структурные изменения».

Требование визировать в правительстве планы по строительству экспортных трубопроводов сохраняет монополию «Транснефти» и «Газпрома». Одновременно это позволит чиновникам еще долго сдерживать развитие частного трубопроводного транспорта.

Газ цистерной не вывезешь

А развивать строительство частных трубопроводов нужно уже сегодня.
«В России сейчас есть такие месторождения, где нехватка пропускной способности сокращает добычу сырья, — говорит председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию Наталья Комарова. — В таком случае недропользователи ограничивают или консервируют производство».

Валерий Язев также одним из главных факторов, сдерживающих развитие российского ТЭК, видит явную недостаточность транспортной инфраструктуры. «Компании готовы наращивать добычу углеводородов. Но если нефть еще можно вывезти цистернами, то весь газ транспортируется по магистральным трубопроводам. При этом их мощности уже задействованы практически на 100%, а на отдельных участках серьезно перегружены. Нехватка транспортных мощностей стала главным тормозом для увеличения объемов добычи».

Директор Центра проблем государственного управления Высшей школы экономики Павел Кудюкин тоже не сомневается в том, что «недоразвитие» трубопроводного транспорта тормозит рост нефтяной отрасли. «Она могла бы наращивать объемы производства очень существенно по сравнению с нынешним уровнем. Надо приветствовать то, что частный капитал готов вкладываться в достаточно долгосрочные инфраструктурные проекты. Это, помимо всего прочего, позволило бы диверсифицировать одну из естественных монополий — компанию “Транснефть”, внести элемент хотя бы частичной конкуренции», — считает эксперт.

«Пока нет новых трубопроводов, ЮКОС наращивает железнодорожные поставки в Китай, ТНК — в Вентспилс (от которого отказалась “Транснефть”), а ЛУКОЙЛу приходится строить терминал в Высоцке (Баренцево море), тоже в обход существующей инфраструктуры “Транснефти”», — отмечает аналитик «НИКойла» Лев Сныков.

По расчетам специалистов, протяженность трубопроводов в России необходимо ежегодно увеличивать на
7 тыс. км. Однако ресурсы, которыми располагает «Транснефть», позволяют обеспечивать сооружение не более
1 тыс. км.

Стареют не только люди

Еще одна проблема — старение трубопроводной системы. Добыча нефти и газа в стране устойчиво растет, а из-за старения трубопроводной системы ее мощность неуклонно падает. Вот данные экспертов: к 2010 году объем добытого в России и импортируемого нами туркменского газа составит 740 млрд куб. м, а мощности газопроводов — всего 580 млрд куб. м. Таким образом, дефицит пропускных способностей будет равен 160 млрд куб. м. И это по оптимистическому сценарию. Международное энергетическое агентство (МЭА) прогнозирует дефицит вообще на уровне 220 млрд. Кстати, его эксперты считают, что в России возможно добывать гораздо больше газа, чем предусмотрено Энергетической стратегией. Но этого не сделать без соответствующих транспортных мощностей. Чтобы решить проблему, необходимо проложить еще пять газопроводных ниток.
И если «Транснефть» не способна справиться с этой задачей, то ей могут существенно помочь строители частных трубопроводов.

Российские нефтяники уже пытались безуспешно реализовать несколько проектов, разрушающих монополию государства на экспорт нефти и газа. Так, ЮКОС совместно с китайской госкомпанией CNPC планировал строить магистраль Ангарск — Дацин стоимостью $1,7 млрд, но правительство предпочло этому варианту проект «Транснефти» по сооружению трубы Ангарск — Находка с ответвлением на Дацин. Другой нефтепровод стоимостью $3,4—4,5 млрд из Западной Сибири в Мурманск собрались вместе строить ЛУКОЙЛ, ЮКОС, ТНК, «Сибнефть» и «Сургутнефтегаз». Но еще в январе 2003 года на совещании по этому проекту тогдашний премьер-министр Михаил Касьянов напомнил нефтяникам о запрете на частные магистральные нефтепроводы. После принятия закона
«О магистральном трубопроводном транспорте» ситуация должна измениться. Только до сих пор неясно, когда он будет принят.

И последнее. Известно, что рост отечественной экономики напрямую зависит от нефтяной отрасли. Государство объективно заинтересовано в своем превращении в крупнейшего поставщика нефти.

Сейчас многие аналитики говорят о предпочтительности нашей страны для основных потребителей нефти. Работать с нами намного спокойнее, чем с мусульманским миром. США, Китай, Япония и ведущие страны Европы являются импортерами нефти, и поставки сырья могут быть одним из аргументов России в переговорах с ними. Планы российских компаний по увеличению добычи (а фактически экспорта) нефти через год-два способны сделать Россию крупнейшим поставщиком мирового рынка.

Как преодолеть дефицит экспортных трубопроводных мощностей? Ключом к этой закрытой двери может стать решение правительства, определяющее механизмы увеличения экспорта. При этом есть два варианта: либо государство набирает несколько миллиардов долларов в виде иностранных кредитов и строит нефтепроводы самостоятельно, либо позволяет нефтяным компаниям строить собственные нефтепроводы на собственные деньги. То есть дает добро Думе на принятие закона.