Приватизация «по понятиям»?


Текст | Николай Блинов

Как говорится, не ждали, но анализ процесса приватизации за период 1993—2003 годы все же поступил от Счетной палаты (СП) РФ в Госдуму и после некоторых злоключений и интриги с заявлением Сергея Степашина об отставке назначен к слушанию на весеннюю сессию.

Президент сказал: пересмотра итогов приватизации не будет. Получается, его поняли неправильно. Потому что, имея юридическое образование, он прекрасно знает, что закон не дает ему права освобождать от уголовной ответственности кого бы то ни было. Помиловать после приговора суда — да, он может, но не более. Также он не вправе запрещать гражданам, чьи права или интересы нарушены приватизацией, обращаться в суд в гражданском порядке. Значит, президент имел в виду только законные сделки, и если кто думал иначе, тот ошибался. К тому же и со слов Степашина анализ итогов приватизации начат Счетной палатой по поручению президента.

Слухи и версии

Сама история с переносом слушания (сначала с осени 2004 года на декабрь, теперь на весну 2005-го) породила множество кривотолков. Ходил слух: время тянут, чтобы истекли сроки давности для привлечения к уголовной ответственности главных действующих лиц приватизации, а заодно — исковой давности для имущественных исков. Но это несерьезно. В гражданском праве все зависит от момента начала исчисления сроков, и в ряде случаев фактор сроков давности вообще не действует. В уголовном же праве исчисление сроков давности зависит от состава преступления, здесь есть составы, на которые сроки давности не распространяются. Чтобы определиться с составом преступления, необходимо, как правило, возбудить уголовное дело и расследовать его.

Кто-то полагал, что «верхи» для себя еще не окончательно прояснили вопрос. Говорили и о кознях олигархов, желающих спустить на тормозах анализ СП. И хотя лоббирующий их интересы Союз правых сил в Думу не попал, рычаги воздействия на депутатов, очевидно, остались.

Скорее всего, конечно, кто-то во власти разумно решил развести по времени слушания в Госдуме и вступление в действие крайне непопулярного в городах закона о монетизации (село льготами никогда не пользовалось да и с незапамятных времен не бунтовало). Потому что сложение этих событий могло вызвать у жаждущего «крови олигархов» большинства непредсказуемую реакцию.

А здесь еще «оранжевая революция», которой, похоже, у нас никто не ожидал. В 1991 году украинская номенклатура быстро сориентировалась, приняла жевто-блакитные цвета и умело выпустила пар у населения, переведя стрелки на Россию. Сегодня ситуация принципиально иная. Антироссийских лозунгов нигде, кроме, понятно, западных областей, видно не было, тем не менее настроенный отнюдь не националистически центр Украины все-таки выбрал президентом западника Ющенко. Если практичная (не в пример нам) Украина предпочла добившемуся реальных сдвигов в экономике Януковичу его антиподов — Ющенко и Тимошенко, значит, прежняя власть допекла народ основательно.

Существуют и другие версии, объясняющие причины затягивания слушания в Госдуме. Но как бы то ни было, отсрочка сыграла положительную роль. Анализ СП появился в Интернете, есть время, хотя и немного, подумать и взвесить все за и против, прежде чем отвечать на вопрос «Что делать?». Слишком серьезные факты содержит этот документ, чтобы обсуждать его келейно. Речь, по сути, идет о выборе: ждать ли очередного социального взрыва или развиваться без потрясений?

Аудит в Сети

Анализ СП подготовлен как финансовый аудит и понятен только специалистам. Если опубликовать без комментариев все 146 страниц, никакой другой реакции сограждан, кроме возмущения пополам с недоумением, они не вызовут. Необходим грамотный общедоступный юридический комментарий. Для всех было бы лучше увидеть публикацию анализа в адаптированном виде: с основными примерами, выводами, предложениями, комментариями со стороны Генпрокуратуры, МВД и ФСБ. Именно к этим организациям есть очень много вопросов, питающих подозрения.

О взаимодействии с данными структурами в документе сказано мало. Оговаривается лишь статус Счетной палаты как органа финансового контроля, не имеющего в соответствии с мировыми стандартами права на оценки с точки зрения уголовного закона. В любой демократической стране подобная оговорка, заметим, вызвала бы бурю возмущения.

Во введении в документ цитируются слова президента РФ на V конгрессе Европейской организации высших органов финансового контроля (ЕВРОСАИ): «Один из наших приоритетов — развитие действенной системы государственного финансового контроля. Его важнейшая задача — повышение эффективности власти, в том числе за счет предоставления обществу объективной информации о качестве работы
госинститутов».

Последнее, безусловно, относится и к оценке качества работы институтов государства в такой политически, экономически и социально значимой сфере, как приватизация, что и отмечает анализ Счетной палаты. Возникает естественный вопрос: почему же тогда только пользователи Интернета имеют возможность ознакомиться с анализом? Может быть, прежде чем принимать то или иное решение, депутатам Госдумы стоило бы поинтересоваться точкой зрения своих избирателей? А президенту (тем более при известных обвинениях в бонапартизме) вспомнить о такой форме народного участия в обсуждении важнейших проблем, как референдум? Говорят ведь, еще 70% госсобственности не приватизировано. Почему бы не обратиться за поддержкой к гражданам страны, прежде всего за поддержкой политической, узнать их мнение о судьбах общенародного достояния?

Сергей Степашин после переноса доклада СП на весну и заявления о своей отставке, в которую он не ушел, давал многочисленные интервью. Одно из них содержит четкую формулировку: «Власть должна определиться с тем, как быть дальше. Иначе за нее это сделают другие». Лучше не скажешь.

Апрельские тезисы

Вот перечень основных выводов Счетной палаты по итогам приватизации за 1993—2003 годы.

Обнаружены массовые нарушения законодательства органами исполнительной власти. Они превышали полномочия в сфере распоряжения госимуществом, не исполняли свои обязанности в сфере приватизации, необоснованно занижали цены продаваемых госактивов, проводили притворные конкурсы, результативность продаж была низкой. Отсутствовал внешний, независимый контроль за предприватизационной подготовкой государственных активов и приватизационных сделок. Коррумпированность и неэффективность власти способствовали криминализации экономики в ходе приватизации.

Социально-экономические последствия приватизации Счетная палата оценивает весьма уравновешенно — как негативные. Хотя приведенные примеры и цифры дают основания назвать их катастрофическими, как и поступает ряд экономистов и политиков — и наших, и западных.

Счетная палата все выводы, естественно, делает, исходя из результатов собственных проверок. Они, и это неоднократно подчеркивается, проводились в соответствии с мировыми нормами, рекомендованными
ИНТОСАИ в руководстве по стандартам аудита приватизации. (ИНТОСАИ — Международная организация высших органов финансового контроля; создана в 1953 году, ее участниками являются 185 государств мира, в том числе и РФ.) Акцентируя внимание именно на мировых стандартах, Счетная палата как бы заранее парирует возможные обвинения в левизне и совковости.

Общие и частные ценности

И власть, похоже, определилась. За событиями в Украине последовала их «тюльпановая» разновидность — события в Киргизии, в самый разгар которых, 24 марта, В. Путин встретился с бизнесменами и сообщил, что поддерживает предложение о снижении сроков давности по приватизационным сделкам с десяти до трех лет. «Это будет способствовать стабилизации собственности, исключит возвраты к теме ее передела», — сказал он.

Вслед за президентом, уже в апреле, глава его администрации Д. Медведев дал пространное интервью журналу «Эксперт», где подробно разъяснил свою, а значит и президента, позицию. Медведев заявил, в числе прочего, что «одна из исторических бед России состоит в пренебрежении ценностями частной жизни и частной собственности». «Приватизация 90-х была революционна, проходила быстро, правила менялись и были не всегда продуманными, — подчеркнул он. — Отсюда обеспокоенность: придут и отнимут под надуманным предлогом. Надо закрыть эти опасения юридически корректным способом».

Но как с этим согласиться, если и историческая беда России в другом, и способ, который предлагается, некорректен, и обеспокоенность сегодняшних крупных собственников никуда не денется?

Историческая беда России не в неуважении к собственности, а в ее отсутствии у большинства населения. У нас любят повторять, что народ России выбрал для себя свободу. Да, выбрал (пока), но свободы без собственности не бывает. Если человек, честно работая, не в силах прокормить себя и свою семью или платить за далеко не лучшее жилье — это не свобода.

Почему юридически некорректно внесение изменений в ч. I ст. 181 ГК о снижении срока исковой давности до трех лет? Нарушается основополагающий в любом цивилизованном государстве конституционный принцип — «Все равны перед законом и судом». У нас это ст. 19 Конституции. Предлагается же уравнять сроки давности для судебной защиты как для законных сделок, так и для незаконных, но связанных с приватизацией сделок, причем делается это в угоду узкому кругу лиц.

Десятилетний срок давности предусматривается в настоящее время для всех без исключения незаконных, так называемых ничтожных, сделок, к которым закон относит и «сделки, совершенные с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности» (ст. 169 ГК), то есть преступные сделки, хотя не каждая нарушающая закон сделка преступна.

Предлагаемые изменения лишают и государство, и граждан права на возмещение этого ущерба, а самое главное — препятствуют реальному и действенному удалению из бизнеса криминальных структур.

Абсолютному большинству граждан и юридических лиц, приватизировавших имущество по юридически некорректным законам (например, не отвечавших конституционному принципу соблюдения социальной справедливости), бояться нечего. Счетная палата в своем анализе справедливо констатирует, что «недостаточность или неполнота законодательной базы не является основанием для отмены либо пересмотра итогов приватизации». «Работает общее правило презумпции законности нормативного акта, а если он являлся действующим, не был оспорен и не утратил силу ввиду установленного судом несоответствия Конституции, то принятое в соответствии с ним решение тоже считается законным». СП предлагает пересматривать лишь преступные сделки.

Почему-то забывают о том, что приватизировалась государственная, иначе говоря, общественная собственность, на которую все имели равные права. А отсюда следует, что любой гражданин может выступать в качестве истца, оспаривая законность той или иной приватизационной сделки. В соответствии с законом (ст. 200 ГК) срок исковой давности исчисляется со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. И если для должностных лиц течение срока исковой давности начинается с момента регистрации сделки, для граждан это правило не работает. Наши граждане конкретными данными о нарушениях закона по конкретным сделкам не располагали, а без этого обращение в суд невозможно. И поэтому для них течение срока давности по большинству сделок еще и не начиналось.

Как в таких случаях будут поступать суды, конечно, вопрос, поскольку судебной практики на этот счет не существует. А ведь еще есть нормы, предусматривающие при определенных обстоятельствах восстановление сроков исковой давности (ст. 202, ст. 205 ГК), и здесь судебная практика по приватизационным искам граждан тоже отсутствует. А что будет завтра — кто знает? Но главное не в этом: если нет возможности обратиться в суд, ответом на беззаконие обычно бывает тоже беззаконие, только худшее. Очевидно, все будет зависеть от правосознания каждого конкретного судьи и других обстоятельств, в зависимости от которых у нас меняется судебная практика.

Разночтения

«Правые» в большинстве своем предпочитают анализ Счетной палаты не замечать или делать упор на собственной значимости: были первопроходцами, работали в исключительно сложной обстановке, так как «левые» готовились развязать гражданскую войну. Отсюда и ошибки.

А Евгений Ясин, министр экономики в период ваучерной приватизации, считает, что Счетная палата «поторопилась с выводами об очень низкой социально-экономической эффективности приватизации», «надо еще лет 30—40 подождать». Видно, в Отечестве судьба такая: ждать рая на небе, потом на земле, потом народного капитализма посредством ваучеров и отдельных квартир каждому к 2000 году. Сейчас и жилье приватизированное кое-кто уже грозится отобрать, если народ начнет сильно настаивать на пересмотре итогов приватизации.

Наверное, г-н Ясин придерживается той же позиции, что и г-н Немцов. Оправдывая политику, проводившуюся в период его вице-премьерства, он ссылается на положительный опыт библейского Моисея, водившего свой народ по пустыне вплоть до вымирания последнего раба. Вот так, не больше и не меньше. Теперь дает рекомендации Украине.

Через 30—40 лет, думается, все будет по-другому. Но как быть сегодня, когда по уровню коррупции, вызванной прежде всего приватизацией, международные эксперты ставят Россию на одно из первых мест в мире? Как тянуть этот срок без инвестиций? В последнем докладе президенту Герман Греф, ссылаясь на мнение возможных западных инвесторов, сообщает, что среди причин, по которым они не торопятся вкладываться в Россию, те в первую очередь выделяют коррупцию.

Ведь если сейчас денег не хватает ни на армию и «оборонку», ни на пенсии, медицину, науку и образование, не говоря уже о культуре, то что будет после продолжения приватизации в том виде, в каком она проходила?

Крупные и мелкие безобразия

Документ СП доказывает отсутствие у государства способности грамотно собирать налоги и эффективно распоряжаться оставшейся госсобственностью. Анализ содержит многочисленные примеры, когда государство от своей собственности не получает ничего, а кто-то на ней зарабатывает. Указывается также на безобразное управление государственной собственностью за рубежом. До сих пор никто не знает ее реальных размеров, реестра не существует.

По оценкам экспертов Мирового банка (World Bank), в сегодняшней России самый высокий в мире уровень концентрации частной собственности. Сложилась ситуация, тормозящая процессы достижения конкурентоспособности. На второе место вышли по числу миллиардеров, значит, деньги идут мимо государственного кармана. Слой мелких собственников и предпринимателей, по утверждениям экспертов, так и не сформирован, а ведь именно они движущая сила развитых демократических государств и опора политической стабильности. Аудиторский документ Счетной палаты полностью подтверждает такой вывод. Между тем все развитые демократические государства создали мелкие и средние собственники, а не олигархи и монополисты. Они-то и заинтересованы в действенном законодательстве и настоящей демократии. Олигархи и монополисты сами являются властью и в законах (во всяком случае, тех, которые их ограничивают) не испытывают ни малейшей нужды.

Как создавать новый класс собственников без возврата имущества, полученного по наиболее одиозным сделкам? На какие деньги? Опять выдавать ваучеры или все должны коммерциализироваться? Имущество, производственные мощности в основном поделены. Во что вкладывать новые ваучеры? В землю? Без помощи государства, как показал опыт большинства наших несчастных фермеров, ничего не получится. Землю скупят за бесценок либо отнимут за долги. В леса? Так ведь последнее порубят. В недра? Упаси бог, пока нет умения жестко контролировать приватизационные процессы.

Ценности под вопросом

Во всех демократических странах существуют жесткие антимонопольные законы. Наши «правые», которые именуют себя еще и либералами, называют каждую попытку ограничить монополистов «шагом назад» к административно-командной системе. Они словно не знают, что либерализм по западным представлениям предполагает жесткий контроль государства за соблюдением правил свободной конкуренции. Он же предполагает правовое государство, то есть господство закона во всех сферах общественной жизни, связанность законом государства и его органов.

Наше законодательство предусматривает уголовную ответственность за монополистические действия и ограничения конкуренции (ст. 178 УК РФ). Гражданский кодекс тоже содержит норму, не допускающую использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребления доминирующим положением на рынке. В подобных случаях суды могут отказать лицу в защите принадлежащего ему права (ст. 10 ГК РФ).

Другой вопрос, что эти нормы не применяются. Но если даже административные действия, призванные ограничить монополизм путем укрепления или укрупнения госсобственности, называют «шагом назад», то что будет, если применять нормы из уголовного кодекса, как того и требует либерализм? Что скажут доморощенные либералы?

Может быть, они ориентируются на мнение Запада, и в первую очередь г-на Буша, который в последнее время сильно озабочен тем, что у нас происходит? Но он о здешней жизни знает со слов советников и книжек, говорят, не читает. А советники могут изменить рекомендации в зависимости от обстоятельств. Американцы ведь гордятся своим прагматизмом и на первое место ставят интересы собственной страны в отличие от наших псевдолибералов. Во время Второй мировой войны мы с Америкой были союзниками, потом — врагами. Во времена Горбачева и его полного антипода Ельцина опять стали друзьями, даже расстрел Белого дома не помешал. В первый срок Путина тоже дружили, но сейчас все опять может измениться.

Предварительные итоги

Вопрос «Как поступить с уже приватизированным имуществом?» обсуждаться не может, поскольку прямая обязанность власти — соблюдать закон, неукоснительно устраняя нарушения. Смешно было бы, согласитесь, рассматривая итоги приватизации, выносить на референдум вопрос «Стоит ли соблюдать закон или пускай все так и остается?».

Нарушался принцип социальной справедливости, соблюдения которого требует закон. Кроме того, государство, начав приватизацию по ваучерной модели, забыло о своих гигантских долгах гражданам, чьи вклады оно обратило в труху. А были еще и гигантские долги юридическим лицам: предприятиям и научным организациям, выполнявшим госзаказы. Потом их, правда, превратили в казначейские обязательства (КО), но они ушли за бесценок и стали чем-то вроде ваучеров, только для юридических лиц.

Где еще позволили бы государству, не платящему по долгам и фактически объявившему себя банкротом, так распоряжаться общим имуществом? Никто же не подумал рассчитаться акциями доходных предприятий, которых было множество. Приберегли для своих. Может, стоит вернуться к закону об именных приватизационных вкладах и счетах РСФСР от 3 июля 1991 года (а вернее, к заложенным в нем идеям)? Он так и не заработал, был отменен в 1993 году указом Ельцина — возобладала ваучерная модель приватизации. А ведь закон предусматривал поступление средств от приватизации на именные счета граждан и пусть не полностью, но отвечал принципам социальной справедливости.

Куда и как

Возможно ли вернуть госсобственность законным путем и что нужно для этого сделать? Кто должен отвечать? На последний вопрос Счетная палата дает исчерпывающий ответ: вина за многочисленные нарушения в ходе приватизации лежит на публичной власти.

СП предлагает различные способы устранения негативных последствий приватизации — от предъявления исков о возврате имущества по наиболее одиозным сделкам до переоценки приватизированных предприятий без отмены собственности, но c требованием к сегодняшним владельцам возмеcтить ущерб от недооценки предприятий.

Однако если к бизнесу можно предъявить иски, то к чиновникам их не предъявишь. Ответственность чиновников наступает только в уголовном порядке. Но об этом другой разговор.

Автор — юрист, независимый эксперт