Жизнь без плана, или Как работает правительство


Текст | Елена Волкова

У российского правительства до сих пор нет плана работы на 2005 год, не говоря уже о следующих годах. Герману Грефу с третьей попытки не удалось убедить кабинет министров в правильности своей программой развития страны.

Первое полугодие правительство будет работать по плану Михаила Фрадкова. Об этом заявил сам премьер на заседании кабинета. Хотя поручение министрам Грефу и Кудрину подготовить план действий правительства на оставшийся до конца полугодия срок исходило именно от него.

Раскол

Пути премьера, чьи интересы выражает аппарат Белого дома, и министров экономического блока разошлись в конце февраля на заседании правительства. Конфликт назревал давно. Главные претензии Михаила Фрадкова к министрам – как административного, так и идеологического свойства. За год работы в правительстве Алексей Кудрин и Герман Греф не выполнили ни одного серьезного поручения премьера. Порой они демонстрировали главе правительства активное нежелание подчиняться.

Вот и пришлось самому премьеру напрямую браться за экономику страны. Правда, к такому решению его могла сподвигнуть известная попытка отставки кабинета. Профильные министры, естественно, противились такому ходу дел. Так, Греф открыто критиковал заявление Фрадкова в Госдуме о непременной связи действий кабинета с позицией премьера.

Собственную программу среднесрочного развития страны Греф представил правительству в конце февраля. Однако там не значилось удвоение ВВП в сроки, предложенные президентом. На вопрос премьера, как удвоить ВВП к назначенному времени, Греф заявил, что как лицо, отвечающее за макроэкономическую политику, он не может дать «ответы на вопросы, которые невыполнимы из-за реальной ситуации». Алексей Кудрин поддержал товарища: «Мы сливки с роста экономики уже съели, и теперь нам будет гораздо сложнее даваться каждый процент роста».

Греф полон пессимизма

В минувшем году, считает Греф, состояние российской экономики значительно ухудшилось. Прежде всего в результате снижения конкурентоспособности отечественных компаний. По словам министра, в 2004 году данный показатель экономики снизился на 20%, приблизившись к черте 1997 года. И если в ближайшее время позитивных сдвигов в этой сфере не произойдет и правительство не проведет эффективных преобразований, то уже в 2005 году возможно снижение темпов роста ВВП до 4,5% даже при сохранении цен на нефть не ниже $30 за баррель.

Возглавляемое Грефом Министерство экономического развития и торговли отметило, что цены отечественных производителей в 2004 году выросли на 28,3%, цены на нефть – более чем на 40%, на бензин – на 34%, тарифы ЖКХ и на транспорте повысились от 20 до 51%. Нет прогресса и в российском инвестиционном климате. Фондовый рынок, констатирует Греф, находится в состоянии стагнации. Так, индекс РТС в прошлом году практически не вырос.

Министр негативно охарактеризовал и действующую систему миграционного регулирования: «С 2006 года страна вступит в период абсолютного снижения численности трудоспособного населения. В 2006 году, по прогнозам, оно выразится в цифре 30 тыс. человек, в 2007-м – 370 тыс., а в 2008 году – 538 тыс. человек». «Для решения проблемы необходимо убрать квотирование мигрантов, поскольку эта мера устарела, является непрозрачной и абсолютно неэффективной», – считает Герман Греф.

В такой ситуации «никакой речи об удвоении ВВП идти не может», убежден руководитель МЭРТ. Для этого необходимо держать темпы ежегодного экономического роста на уровне 6%, как минимум. А «существующая структура экономики, при всех ее плюсах и минусах, объективно не сможет дать темпы роста экономики выше чем 5-6% в год. При этом топливно-энергетический комплекс, металлургия, агропромышленный комплекс не могут развиваться быстрее 5% в год из-за инфраструктурных проблем или из-за недостаточности ресурсов».

Поэтому, подводит итоги Греф, ничего сверхъестественного в текущем году от российской экономики ожидать не приходится. Серьезные структурные изменения если и произойдут, то не ранее 2010 года. В то же время, утверждает он, в России есть отрасли (пищевая, химическая, лесная промышленность, сфера высоких технологий, связь и строительство), развивающиеся темпами более 7%. Однако сейчас они составляют в структуре промышленности не более одной трети. И пока эти отрасли не станут доминирующими, повысить темпы роста экономики не удастся.

Существует также фактор настороженного отношения бизнеса к власти. На деловой климат негативно влияет и «неэффективность мер по борьбе с коррупцией и другими криминальными явлениями». Чтобы исправить положение, нужно принять «беспрецедентное количество документов», регламентирующих бюджетные расходы. Тем не менее России необходимо укрепить доверие между государством, бизнесом, банками и населением.

Прогнозы и реальность

Министр предложил свою программу действий для решения задачи увеличения (не удвоения) ВВП. «Мы нащупали в законе о недропользовании несколько процентных пунктов увеличения ВВП, и если развязать руки министру природных ресурсов Юрию Трутневу, то мы в перспективе получим хороший толчок для экономики», – сказал Греф.

Одной из самых эффективных мер по стимулированию экономики министр считает снижение налогов и расширение потребительского спроса. Достичь этого можно только путем повышения зарплат и пенсий, а также создания Государственного инвестиционного фонда. Кроме того, правительству сегодня необходимо сдерживать инфляцию, рост тарифов в регионах, жестко укреплять рубль, провести либерализацию миграционного регулирования, принять комплекс антимонопольных мер.

Повышение доверия бизнеса к власти, а также населения к банковскому сектору может дать рост инвестиций в 2005 году на 10-10,5%. «В дальнейшем такой рост может стать устойчивым», – отметил Греф. Поэтому одним из приоритетов работы правительства должно являться улучшение инвестиционного климата. Это в свою очередь будет способствовать развитию финансового сектора, реструктуризации естественных монополий и увеличению иностранных инвестиций в российскую экономику. Глава МЭРТ полагает, что детонатором роста инвестиций может стать вступление России в ВТО.

Подобная оценка экономической ситуации и прогноз экономического развития не понравились Михаилу Фрадкову. В них не говорилось об удвоении ВВП к 2010 году, а ответственным за рост ВВП является именно он. «Доклад не в полной мере отвечает требованиям, которые мы сформировали. Надо говорить не только о результате, а о содержании задач», – заявил премьер. И в очередной раз отправил программу на доработку.

Сам Михаил Фрадков видит путь к удвоению ВВП не в законодательстве о недропользовании, а в изменении налогообложения. В частности, в радикальном снижении налога на добавленную стоимость (НДС) с нынешних 18 до 13% с одновременной отменой льготной ставки в 10%, распространяемой на лекарства и печатную продукцию. «Необходимо снизить налоговое бремя и так организовать налоговое администрирование, чтобы все были довольны», – считает премьер.

Эта идея в свою очередь не вызвала энтузиазма у Германа Грефа. Чтобы покрыть потери бюджета из-за уменьшения ставки налога на добавленную стоимость, придется израсходовать почти все средства стабилизационного фонда – до 500 млрд руб., убежден министр. По его мнению, сегодня актуально не снижение ставки НДС, а совершенствование налогового администрирования, напрямую стимулирующее инвестиции. Имеется в виду помесячный возврат НДС, уплаченного при капитальном строительстве. По подсчетам Грефа, эта мера сэкономит бизнесу 70-130 млрд рублей в год. А также более оперативное возвращение экспортного НДС (экономия еще до 100 млрд руб.).

Главный же акцент Алексей Кудрин и Герман Греф делают на изменении порядка взимания налога на прибыль. Они предлагают со следующего года снять все ограничения по переносу убытков на будущее, а также не включать в налогооблагаемую базу расходы на НИОКР.

Вокруг НДС

НДС, по мнению министров, если и надо снижать, то только до 16% и только с 2007 года. По расчетам Минфина, при снижении НДС до 13% бюджет потеряет 308 млрд руб., при 14% – 223 млрд руб. При НДС в 15% выпадающие доходы составляют до 135 млрд руб. Тот же результат получается при ставке 16%, но с сохранением льготной ставки 10%. Наименьшие потери – 100 млрд руб. – при НДС в 16% с повышением льготной ставки до 12,5%. Что касается отмены льготной ставки, то, по утверждению Алексея Кудрина, здесь можно ждать народного гнева, поскольку цены на ходовые товары возрастут.

Михаил Фрадков знает, как избежать потерь: он предлагает на фоне снижения НДС улучшать собираемость налогов. Премьер уже поручил Федеральной таможенной и Федеральной налоговой службам увеличить доходы бюджета в полтора-два раза, охарактеризовав нынешний уровень сбора налогов как две трети от возможного. Алексей Кудрин пытался возразить: такой подход лишь приведет к налоговым репрессиям; увеличивать доходы должны налогоплательщики, но не фискалы. «Надо очень аккуратно прописать это поручение, – сказал министр финансов, – оно опасно и может повлечь репрессивные меры в отношении налогоплательщиков». На что премьер возразил: речь идет лишь об увеличении «прозрачности» сбора налогов.

Впрочем, факт снижения НДС до 13% с 2006 года не вызывает сомнений. Премьер фактически ликвидировал монополию Минфина на разработку бюджета страны на 2006 год и уже предложил закладывать в расчеты 13-процентную ставку НДС.

Что касается отсутствующей среднесрочной программы, то она предположительно поступит в Белый дом лишь в марте, обсуждаться же начнет в апреле. Будет ли программа принята с четвертого раза – неизвестно. Поэтому кабинет Фрадкова хочет получить хотя бы временный план действий – на ближайшие четыре месяца. Но не с выдержками из программы социально-экономического развития страны, а со значительно дополненными задачами. В числе таких задач в Белом доме хотели бы видеть меры по поддержке малого и среднего бизнеса, совершенствование антимонопольного законодательства, предложения по развитию ипотечного кредитования, а также меры по улучшению налогового администрирования и защиты прав собственности. (Более подробно тема НДС анализируется в следующей статье. – Ред.)

«Реализовывать нечего»

И последнее. Помимо отложенной программы среднесрочного социально-экономического развития, в правительстве месяцами лежат без движения и другие важные документы: банковская стратегия, Лесной кодекс, постановление о поддержке автопрома и пр. «Ответственно заявляю: ни одной стратегии и близко не готово. И меньше всего готова стратегия по транспорту», – сказал на заседании кабинета министров Герман Греф. Не готова и программа использования потенциала внутреннего рынка. Когда премьер потребовал представить этот документ, глава МЭРТ ответил: «Я не очень понял, что такое “программа развития внутреннего рынка”. Такой программы нет». Кроме этих документов, по словам Грефа, в правительстве сейчас находится проект постановления об обнулении пошлин на ввоз импортных комплектующих на автозапчасти. Оно также не подписано.

По мнению министра, аппарат Белого дома пытается навязать начало реализации многих отраслевых программ уже в нынешнем году, но до конца года эти стратегии в лучшем случае удастся написать. «Реализовывать пока нечего», – предупредил Герман Греф.