Целое и две пятых


Текст | Екатерина ЖИЛЯКОВА

Вот уже год законодатели не могут решить пресловутую проблему «двух пятых». Она касается, напомним, нового закона о местном самоуправлении.

Согласно новой редакции федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» городские и сельские поселения должны объединяться в муниципальные районы. Если районное представительство — совет или дума — избирается напрямую, число депутатов от одного поселения не может превышать две пятых численности такого совета.

Однако данная норма (ст. 35 новой редакции закона о МСУ) вступает в противоречие с существующим законодательством. Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права граждан на участие в референдуме» требует численного равенства между избирательными округами. Он допускает отклонение от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10% и не более чем на 30% в труднодоступных или отдаленных местностях.

Разночтения

Представьте малонаселенную территорию, где в один муниципальный избирательный округ попадают крупный населенный пункт и примыкающие отдаленные деревни. Понятно, что в райсовет пройдут представители крупного муниципального образования, а жители дальних деревень окажутся ни при чем.

С этой проблемой уже столкнулась Новосибирская область — вместе со Ставропольским краем она с 1 января 2005 года участвует в федеральном эксперименте. По словам члена Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Виктора Кузнецова (избранного в Новосибирске по списку КПРФ), область «фактически потеряла представительство жителей областных окраин».

В ближайшее время вопрос «двух пятых» распространится на всю страну. Регионам до 31 марта предстоит нарезать избирательные округа и назначить дату проведения выборов на всех уровнях муниципальной власти.

Злополучные «две пятых» занимали наш законодательный мир весь минувший год. Центризбирком России предлагал пропорциональную систему выборов, крайне сложную для исполнения на районном уровне. Высказывалась также идея комплектования районной муниципальной власти действующими депутатами советов поселений. Осенью Комитет Госдумы по вопросам МСУ предложил определять в проблемных округах среднюю численность избирателей-горожан пропорционально численности сельского населения.

А в отдаленных и труднодоступных местностях установить предел отклонений в средней норме представительства до 50% (вместо прежних 30%).

Однако это оптимальное решение, поддержанное муниципалами и на парламентских слушаниях, и на круглом столе в Совете Федерации, возможно, не будет принято. В Госдуме России все еще продолжаются споры между депутатами из думского комитета и Центризбиркомом, настаивающим на нарезке районных избирательных округов по пропорциональной системе.

О пользе прививок

Довольно неожиданно накануне 2005 года сразу в нескольких регионах «выскочила» еще одна проблема, связанная с механизмом формирования исполнительной власти муниципальных образований. Точнее, с еще не очень известным в России институтом так называемых сити-менеджеров. Новая редакция федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», как известно, запрещает руководителю муниципального образования возглавлять одновременно представительный (совет) и исполнительный (администрацию) органы. Если по муниципальному уставу председатель совета избирается из числа депутатов, то для руководства администрацией по конкурсу нанимается муниципальный управляющий. В этом случае депутаты во главе с председателем определяют перспективы развития муниципального образования, а реализуют их профессиональные менеджеры.

Однако схема, успешно работающая во многих странах, например в Англии и США, напугала российских мэров. Главы многих столиц субъектов Федерации говорили автору этих строк, что апробированный в мире способ управления в России приведет лишь к укреплению вертикали власти. (Кстати, разговоры о скором поголовном назначении мэров нередко связаны с неправильным прочтением именно этой нормы: назначением муниципальным советом муниципального управляющего.)

Обнинский горсовет внес поправки в городской устав: отныне городом должен руководить тот самый управляющий — менеджер, глава же муниципалитета избирается из числа депутатов, а не жителями. Местная оппозиция увидела в этом решении влияние калужского губернатора Игоря Артамонова. Ходит слух и о якобы нанесшем визит в Калугу Владиславе Суркове, заместителе руководителя президентской администрации: мол, обкатывается новый механизм легитимной замены выборов на назначение.

Официальные лица, ответственные за реализацию муниципальной реформы, и в самом деле все чаще называют схему с сити-менеджером наиболее предпочтительной. Так, например, директор департамента Минэкономразвития России Сергей Мирошников считает, что россияне избирают в депутаты всех уровней тех, кто лучше говорит. В то время как управлять повседневной жизнью муниципалитета должны профессионалы, то есть сити-менеджеры. Это мнение он высказал на прошедшей в начале февраля в Москве сессии Конгресса муниципальных образований РФ.

И все же мэры городов-миллионников настояли на отдельной резолюции конгресса с требованием к федеральной и региональным властям сохранить прямое равное всеобщее избирательное право.

Для повсеместного перехода к варианту «мэр плюс сити-менеджер» не нужно никаких поправок в федеральный закон. Там и без того такая схема прописана. Достаточно лишь чуть надавить сверху при принятии местными депутатами новых уставов муниципальных образований. Этого-то и боятся действующие мэры. Ведь им придется выбирать: либо осуществлять общее руководство, теряя рычаги управления бюджетом и прочим, либо переквалифицироваться в управляющих. Обернется ли в наших условиях привычная Западу практика разделения муниципальной власти укреплением пресловутой вертикали? Посмотрим. Б

Автор — главный редактор журнала «Муниципальная власть»