Порознь проблем не решить


Текст | Элеонора ШЕРЕМЕТЬЕВА

C 2004 года реформа местного самоуправления в России перешла в стадию реализации. И сразу же выявилось множество проблем: финансовых, организационных, социальных, которые нуждаются в тщательном анализе.

Законодательство

На федеральном уровне Распоряжением Правительства РФ от 3 марта 2004 года

№ 307 утвержден план подготовки правовых актов, необходимых для реализации положений федерального закона № 131. Этим же распоряжением было рекомендовано органам исполнительной власти субъектов РФ утвердить планы своих действий по реализации данного закона.

Помимо законотворческой деятельности, связанной с реализацией федерального закона № 131, на федеральном уровне велась работа по оказанию методической и методологической помощи муниципалитетам. В рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований выделены финансовые ресурсы на разработку модельных законодательных и правовых актов по вопросам организации местного самоуправления в новых условиях, и эти акты разработаны.

На региональном уровне также шла активная законотворческая деятельность, связанная с приведением законодательства субъектов Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с принятым федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Однако необходимо отметить, что срок приведения нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствие с требованиями федерального закона № 95, то есть январь 2004 года, большинством субъектов Федерации не соблюден.

Границы

Во исполнение п. 1 ч. 1 ст. 85 федерального закона № 131 до 1 января 2005 года субъекты Федерации должны были установить границы муниципальных образований и осуществить наделение муниципалитетов соответствующим статусом. Однако, по данным Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, 40 субъектов Федерации в декабре 2004 года не закончили эту работу. Практическая реализация федерального закона № 131 в части формирования новой территориальной организации местного самоуправления столкнулась с целым рядом проблем, вызванных, с одной стороны, желанием региональных властей обойти закон и сохранить существующую систему местного самоуправления на территории субъекта, а с другой — несовершенством федерального законодательства, позволяющего это делать в рамках фактически правового поля.

Проблемы, возникшие в ходе территориальной реформы местного самоуправления, в целом можно объединить в две группы:

– связанные с формированием городских округов;

– связанные с формированием сельских поселений — либо чрезвычайно мелких и не эффективных вследствие отсутствия экономических основ для своего развития, либо чрезвычайно крупных и не эффективных с точки зрения обеспечения доступности местной публичной власти.

Как показал ход реализации реформы, городской округ оказался наиболее привлекательной формой территориальной организации местного самоуправления для муниципальных образований. Причин здесь несколько. Прежде всего городской округ воспринимается муниципальными органами власти как некоторый привилегированный тип муниципального образования. Законодательное закрепление за ним полного перечня вопросов местного значения (и поселения, и муниципального района) позволяет предполагать его бо2льшую самостоятельность во взаимоотношениях с субъектом Федерации.

Городской округ имеет право расширения полномочий за счет передачи ему государственных полномочий и соответствующих финансовых ресурсов на их реализацию. Кроме того, в отличие от городского поселения в составе муниципального района, городской округ обладает несравнимо большими правовыми возможностями для принятия решений о направлениях развития собственного муниципального образования и расходовании бюджетных средств. Его обязанности по отношению к другим муниципальным образованиям заключаются исключительно в косвенной финансовой поддержке за счет отрицательного трансферта в случае сверхпрофицитности его бюджета.

Нечеткость формулировок статей закона привела к тому, что весь 2004 год многие муниципалитеты старались получить статус городского округа, а субъекты Федерации — найти законные основания для отказа им в этом.

Городcкие округа

Действительно, проблема формирования городских округов многоаспектна. С одной стороны, субъекты Федерации заинтересованы в том, чтобы за счет ресурсов городов решить проблемы жизнеобеспечения сельской территории, присвоив им всем статус поселений. С другой — субъекты Федерации должны быть заинтересованы в экономическом развитии своей территории, в повышении ее экономического и инвестиционного потенциала. Самые перспективные в этом отношении — крупные города с развитым хозяйственным комплексом, адаптировавшиеся к условиям рыночной экономики, и городские поселения, имеющие выраженный потенциал роста.

Но если выбор субъектом Федерации претендентов на статус городского округа среди городов понятен, то возможность наделения административного района статусом городского округа не прогнозировалась даже разработчиками закона. Между тем в целом ряде субъектов Федерации административные районы были преобразованы в городские округа, что не только является отступлением от принципов и положений федерального закона, но и не соответствует его смыслу, не приближая, а отдаляя население от местных органов власти. Расширяя городскую черту до размеров района, субъект Федерации препятствует возможности осуществлять местное самоуправление жителям целого ряда населенных пунктов, вошедших в городскую черту и потерявших самостоятельный статус.

Несколько субъектов Федерации провели территориальные изменения местного самоуправления, исказившие саму концепцию реформы, определенную в законе. Например, в Сахалинской области все муниципальные районы наделены статусом городского округа, что не только не предусмотрено федеральным законом, но и прямо противоречит ему, поскольку в конечном счете фактически направлено на сохранение одноуровневой системы территориальной организации местного самоуправления.

Что касается сельских поселений, то на стадии разработки концепции реформы предполагалось, что в их состав войдет в среднем пять-шесть сельских населенных пунктов — примерно столько, сколько входило в состав сельской администрации на момент подготовки закона. Поэтому нижняя планка численности жителей сельского поселения была ограничена 1 тыс. человек (для густонаселенных территорий — 3 тыс. человек). Но, воспользовавшись неточностью формулировки закона («как правило, не ниже»), некоторые субъекты Федерации отнесли себя к исключению из правил.

В результате создана масса мелких сельских муниципальных образований, у которых сразу возникли проблемы с доходной базой, с обеспеченностью населения социальной инфраструктурой, с кадрами для местных органов власти. Например, в Калужской области в соответствии с региональным законом сформировано много мелких нежизнеспособных поселений с численностью населения преимущественно от 200 до 600 человек. Но, согласно

федеральному закону, все сельские муниципалитеты обязаны выполнять предписанные им функции, поэтому при формировании сельского поселения в первую очередь должна приниматься во внимание не численность населения, а возможности муниципального образования исполнять возложенные на него обязательства по решению вопросов местного значения.

В свою очередь, объединение большого количества сельских населенных пунктов в муниципалитет значительно расширяет его территорию и в случае отсутствия надежной транспортной инфраструктуры создает проблемы в плане доступности власти для жителей муниципалитета. Так, в Амурской области объединяются даже существующие сельские муниципальные образования. В Челябинской области вновь образовано немногим более 100 муниципалитетов, что более чем в два раза меньше количества административных территориальных единиц, в которых осуществлялись полномочия органов местного самоуправления.

Другая крайность — исключение поселений как типа муниципального образования вовсе. В Тюменской области была попытка обойтись только городскими округами и муниципальными районами.

Во многих субъектах Российской Федерации (Омская, Кемеровская области, Красноярский край) возникли сложности с установлением статуса «анклавных» населенных пунктов. Городские населенные пункты, расположенные за пределами городской черты на значительном расстоянии от городского округа, были включены в состав территории городского округа и лишились возможности формировать собственные органы местного самоуправления.

В результате вышеперечисленных проблем в толковании ряда норм федерального закона № 131 потребовалось принятие еще одного федерального закона1, который уточнил особенности территориальной организации местного самоуправления и продлил срок определения границ и установления статуса муниципальных образований до 1 марта 2005 года.

На конец декабря статусом городского округа наделено 471 муниципальное образование и сформировано 1445 муниципальных районов.

Раздел имущества

К вопросам, требующим первоочередного решения до вступления в силу федерального закона № 131, муниципальные образования относят также разграничение имущества и земли между всеми уровнями власти между муниципальными образованиями.

От решения этих вопросов зависит объем как доходных, так и расходных полномочий местного самоуправления и налоговый потенциал муниципальных образований.

Процесс передачи имущества с федерального на региональный уровень, который должен был завершиться до 31 декабря 2004 года, только набирает силу. Порядок разграничения имущества между различными типами муниципальных образований правительством до настоящего времени не принят.

Трудно идет процесс разграничения собственности на землю, несмотря на то что начался он намного раньше и нормативная правовая база уже была создана. До сих пор не разработаны объективные подходы к кадастровой оценке земли. В 2004 году только в одном-единственном субъекте Федерации (Астраханская область) приступили к реализации пилотного проекта по расчету земельного платежа, исходя из кадастровой стоимости.

Учитывая огромный объем предстоящей работы, недостаток специалистов, сложную процедуру оформления разграничения, существенные финансовые затраты, которые на это потребуются, вновь образованным муниципалитетам следует оказать методическую помощь по проведению кадастровой оценки их территории и предусмотреть дополнительные финансовые ресурсы на ее осуществление, возможно в рамках Федеральной целевой программы государственной поддержки развития муниципальных образований.

Налоги

Еще один неотложный вопрос, который надо решать в 2005 году, связан с необходимостью вести учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию. В связи с этим в августе 2004 года было принято Постановление Правительства РФ № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов», утверждающее Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов.

Следует также сказать, что проводимая в настоящий момент оптимизация сети налоговых служб ведет к укрупнению обслуживаемой территории. Местные налоги, налоги на малый бизнес, являющиеся доходной базой муниципалитетов, уплачиваются в основном налогоплательщиками — физическими лицами самостоятельно через сберкассы или другие финансовые учреждения. При этом только 1,8% муниципальных образований, по данным на 2004 год, имеют на своей территории банки (филиалы банков) и другие финансово-кредитные учреждения.

Все это в совокупности препятствует исполнению обязательств по уплате налогов, а для муниципальных образований — наполнению доходной базы их бюджетов. Таким образом, до 2006 года необходимо решить вопрос по территориальной организации системы взимания налоговых платежей, оптимальной для налогоплательщиков — физических лиц и мелких предпринимателей.

Если все перечисленные вопросы к началу 2006 года не будут урегулированы, большинство муниципальных образований рискуют оказаться в ситуации, когда они не смогут определить объекты, требующие финансирования из местного бюджета, сформировать свою налоговую базу, спрогнозировать и разработать бюджет.

Полномочия

В 2004 году был принят целый ряд федеральных законов, одни из которых расширяют расходные полномочия местного самоуправления, а другие сокращают его доходные источники. Это, в частности, и федеральный закон № 122, и федеральный закон № 199, и Градостроительный кодекс РФ, и Жилищный кодекс РФ.

При принятии поправок в Бюджетный кодекс РФ при втором чтении документа Государственной думой были изъяты из доходов, закрепленных за местными бюджетами, транспортный налог и 10% подоходного налога (107 млрд руб.); принятие новой главы Налогового кодекса «Земельный налог» сократило доходную базу муниципальных образований еще на 6 — 16 млрд руб. за счет предоставления льгот на федеральном уровне. Все это уже нарушило баланс между доходными и расходными полномочиями местного самоуправления.

Основной задачей федерального закона № 122 являлся пересмотр федерального «отраслевого» законодательства в части, касающейся разграничения полномочий между органами власти различных уровней и их финансового обеспечения.

Согласно внесенным изменениям, на органы местного самоуправления этим законом был возложен целый ряд полномочий в области социальной сферы — в образовании, здравоохранении, жилищной и социальной политике, — которые ранее осуществлялись государственными органами и не были отнесены к вопросам местного значения, чей перечень определен главой 3 федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Для реализации полномочий, очевидно, потребуется создание специальных органов (в некоторых случаях это прямо предусматривается федеральным законом № 122), что также приведет к немалым финансовым затратам. Таким образом, объем расходов местных бюджетов может оказаться слишком большим для многих муниципалитетов, в особенности для малых и средних.

В декабре 2004 года был принят федеральный закон № 199 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который тоже предполагает существенное расширение перечня вопросов местного значения.

Названные там полномочия являются довольно затратными и требуют не только единовременных, но и постоянных значительных финансовых ресурсов на поддержание в постоянной готовности специальной техники, людей, создания материально-технических, медицинских и продовольственных запасов и т. д.

Поскольку вышеперечисленные полномочия федеральные законы № 122 и № 199 предлагают отнести к вопросам местного значения, то в соответствии с Бюджетным кодексом РФ финансироваться они должны только за счет средств местных бюджетов.

Однако федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» был определен закрытый перечень вопросов местного значения, явившийся результатом работы по разграничению полномочий между федеральным уровнем, уровнем субъектов Федерации и местным самоуправлением. Этот перечень в свою очередь стал основой для установления федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений» доходных источников поселений, муниципальных районов и городских округов.

На федеральный и региональный уровни с уровня местного самоуправления передан целый пакет полномочий, которые по результатам работы по разграничению полномочий были признаны не относящимися к вопросам местного значения. Вместе с полномочиями на региональный и федеральный уровни переданы и финансовые ресурсы в объемах, соответствующих фактическому обеспечению их реализации. В результате из бюджетов местного самоуправления оказалось изъято почти 400 млрд руб.

Таким образом, доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из полномочий, закрепленных федеральным законом № 131, и в местных бюджетах средства на реализацию иных вопросов местного значения Бюджетным кодексом не предусматривались. Дополнительный перечень вопросов местного значения, предлагаемый к закреплению за местными бюджетами федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», федеральным законом № 122, Жилищным и Градостроительным кодексами РФ, ведет к дальнейшему нарушению баланса между доходами и расходами местного самоуправления.

Для восстановления баланса доходов и расходов местного самоуправления, зафиксированного в проекте Бюджетного кодекса РФ, внесенном Правительством РФ в Государственную думу, необходимо вернуть муниципальным бюджетам транспортный налог и 10% налога на доходы физических лиц — на уровень субъектов Федерации для межбюджетного выравнивания, а также прекратить практику закрепления за муниципальными образованиями новых вопросов местного значения без источников финансирования. Все дополнительные полномочия, не включенные в ст. 14, 15, 16 федерального закона

№ 131 и предлагаемые к передаче федеральными законами на уровень местного самоуправления в период с 2004 года и далее, передавать исключительно как государственные с финансированием за счет средств Фонда компенсаций.

Монетизация

Необходимость проведения социальной реформы в России обусловлена следующими факторами. В стране установлено 157 различных льгот и насчитывается 236 категорий льготников. По разным оценкам, число тех, кто имеет льготы, колеблется от 40 млн до 103 млн человек. Для их реализации требуется огромный объем финансовых ресурсов. Первоначально объем нефинансируемых федеральных мандатов, установленных законодательством, оценивался в 3 трлн руб., что соответствовало объему консолидированного бюджета России в 2003 году.

Естественно, что средств на покрытие льгот в полном объеме в бюджетах не было. Поэтому фактически льготы представляли за свой счет предприятия, оказывающие те услуги, которые и являлись предметом льготирования. А так как эти предприятия находятся в основном в муниципальной собственности, то возмещение убытков от предоставления льгот перекладывалось на местные бюджеты. Поскольку за последние десять лет доля доходов местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета России постоянно сокращалась, то сокращались и возможности дотирования льгот. В результате ни у муниципальных предприятий, ни у местных органов власти не хватало средств на восстановление и поддержание в надлежащем состоянии коммунальной инфраструктуры и общественного транспорта.

Однако, несмотря на актуальность и, казалось бы, полезность реформы, во всех субъектах Федерации, заменивших натуральные льготы денежными компенсациями, идут массовые акции протеста.

Для выявления мнения муниципальных органов о реформе и для проведения мониторинга ситуации Конгрессом муниципальных образований РФ была подготовлена и направлена в муниципалитеты анкета по вопросу монетизации льгот. Анализ данных по 47 муниципалитетам — городам разной населенности и муниципальным районам — всех федеральных округов показал, что в 75% из них была проведена замена натуральных льгот и для федеральных и для региональных льготников; в восьми муниципальных образованиях осуществили переход от натуральных льгот к денежным компенсациям только для федеральных льготников; в четырех — вообще сознательно отказались от монетизации. На 1 января 2005 года только в 13 муниципальных образованиях все 100% федеральных льготников получили положенные им компенсации. Региональные — в семи. В пяти муниципалитетах федеральные льготники компенсацию не получили.

В январе акции протеста, в которых участвовало до 7 тыс. человек, прошли в 13 муниципальных образованиях. Необходимо отметить, что митинги проходили и там, где компенсации были полностью выплачены, велась активная разъяснительная работа и в СМИ, и индивидуально с получателями льгот. Таким образом, недовольство населения вызывает и сама замена натуральных льгот денежными компенсациями, и низкие суммы компенсаций.

Органы законодательной и исполнительной власти почти 70% муниципалитетов из анализируемой выборки оценили концепцию закона о монетизации положительно, в восьми муниципалитетах — отрицательно, в семи — неоднозначно. Вернуться к натуральным льготам считают целесообразным в 25% муниципальных образований; чуть менее 50% полагают, что возврат натуральных льгот ухудшит ситуацию в муниципалитетах; 25% воздержались от ответа. Единственным условием возврата натуральных льгот все муниципальные образования назвали их финансирование в полном объеме из вышестоящих бюджетов.

В результате проведения работы по разграничению полномочий с муниципального уровня были сняты все полномочия по социальной защите населения (вместе с финансами), и поэтому муниципальные власти не должны нести ответственности за последствия изменения существующей системы льгот. Однако именно муниципальные органы власти ближе всего к населению, и они не могут допустить усиления социальной напряженности в муниципалитетах и ухудшения материального положения наиболее незащищенной части населения.

Этим объясняется то, что в половине муниципалитетов руководители либо высказались за сохранение льгот, либо не дали ответа на вопрос о своем отношении к льготам. Вместе с тем подавляющее большинство считает, что замена натуральных льгот денежной компенсацией — благо для местного самоуправления: у предприятий появятся «живые» деньги, улучшится транспортное обслуживание, снизится нагрузка на муниципальные бюджеты.

В связи с этим у муниципальных органов власти вызывает тревогу складывающаяся в настоящее время в регионах практика корректировки реформы, когда проездные билеты для льготников предлагают оценить в 90 — 120 руб., поездки на пригородном транспорте — в 20 руб., а лекарства — в 50 руб. Возникает вопрос, кто будет доплачивать до себестоимости за проезд льготников в транспорте и покупку ими лекарств? Опять все это ляжет на плечи местных бюджетов, а при условии отсутствия у них денег — на население?

И еще один важный вопрос. В последнее время активизировались слухи о продлении вертикали власти до уровня местного самоуправления. Известны требования ряда губернаторов: раз нас будут назначать, значит, и мы должны назначать мэров. По крайней мере, мэров столиц субъектов Федерации. Нужно всеми силами не допустить такого развития событий.

Мы переживаем тяжелое время. Потому чем тяжелее ситуация, тем большая необходимость для муниципалитетов, Конгресса муниципальных образований РФ, других объединений муниципальных руководителей действовать консолидированно и слаженно. Порознь нам этих проблем не решить. Б

Автор — мэр г. Углича, президент Конгресса муниципальных образований РФ