Губернатор на распутье


Текст | Михаил Виноградов

Большинство глав российских регионов сделали вид, что одобряют новый механизм утверждения о назначении губернаторов. В своих комментариях сначала к президентской инициативе, а к теперь и к закону они в основном решали не столько политические, сколько «пиаровские» задачи.

Важным представлялось, показать, во-первых, давнюю осведомленность о планах высшего эшелона власти; во-вторых, активное личное одобрение президентских инициатив; в-третьих, то, что новая система не угрожает карьере, а наоборот, только усилит позиции губернаторов, подчинив им глав муниципальных образований и руководителей местных силовых структур.

Причудливый синтез

Ни раньше, ни сейчас не комментирует новый порядок кемеровский губернатор Аман ТулеевM, в прошлом близкий к оппозиции, но уже давно числящихся среди гарантов стабильности политической системы. Крайне сдержанной была реакция и. о. пермского губернатора Олега Чиркунова, выразившего надежду на временный характер курса на централизацию. Похоже, Чиркунов постепенно входит в роль одного из самых свободолюбивых региональных политиков (кстати, именно он несколько лет назад, будучи членом Совета Федерации, отказался поддержать восстановление александровско-михалковского гимна). Поначалу уклонился от однозначной оценки тамбовский губернатор Олег Бетин, политик из ельцинского поколения губернаторов (в середине 90-х он потерял свой пост, но затем добился возвращения на пост главы региона на всенародных выборах, обеспечив выход Тамбовской области из «красного пояса»). Правда, после некоторой паузы Бетин отозвался о президентских инициативах более или менее одобрительно.

Уклончиво-скептическая позиция глав Татарстана и Чувашии Минтимера Шаймиева и Николая Федорова (они дистанцировались от путинских инициатив за счет высказываний лояльных им местных политиков) также вполне логична. Для них безоговорочная поддержка новаций означала бы присоединение к категории людей, послушно и беспрекословно встраивающихся во властную вертикаль.

Хабаровский губернатор Виктор Ишаев – популярнейший в регионе, вполне самостоятельный и порой склонный к фронде политик – о своем одобрении заявил не слишком громко. Тем не менее в Кремле сняли все возражения относительно избрания Ишаева губернатором на новый срок в ходе декабрьских выборов. Правда, собственных кандидатов у федеральной власти на этот пост не нашлось. Видимо, Ишаеву все-таки важно было застраховаться от внезапного вмешательства в избирательную кампанию такого вершителя судеб в российской политике, как Верховный суд.

Что же касается резко негативной оценки предложений президента, то здесь не обошлось без сюрпризов. Одно дело – позиция ненецкого губернатора Владимира Бутова: шансов стать президентской кандидатурой у него нет, как нет и права баллотироваться на третий срок. Другое – «бунт» Евгения Михайлова в Псковской области и Владимира Тихонова в Ивановской. Михайлов в это время вел переговоры с Кремлем и «Единой Россией» о поддержке на выборах. Как ни странно, он не только получил ее, но и сумел добиться на федеральном уровне содействия в устранении своего главного соперника – Михаила Хоронена, правда, в конце концов проиграл выборы «темной лошадке» – Михаилу Кузнецову.

Тихонов, стремившийся снять с себя ярлык «красного» губернатора, также активно наводил кремлевские мосты и даже разделил с Геннадием Семигиным заказ на раскол КПРФ. Правда, акция оказалась неудачной, разочаровав Администрацию президента в перспективах ивановского губернатора.

Однако, несмотря на демарши, большинство губернаторов постепенно убедили себя в том, что новая система даже в чем-то хороша. Их выступления стали походить на причудливый синтез одобрения и торга. Тому способствовало намерение президента довести властную вертикаль до уровня муниципалитетов и наделить губернаторов правом назначать мэров. А в регионах отлично помнят прецедент, созданный во время первого путинского срока: тогда губернаторы, смирившись с перераспределением бюджетных потоков в пользу центра, в обмен получили расширение региональных бюджетов за счет обескровливания муниципалитетов. Вдруг и сейчас «крайними» окажутся мэры? Это вполне укладывалось бы в логику построения властной вертикали.

Ответный ход не заставил себя ждать. Несколько глав муниципальных образований предложили назначать мэров президентским указом, исключая таким образом губернаторов из игры. Атмосфера неопределенности разрядилась в конце октября: принято решение, что мэры по-прежнему будут выбираться. Другой президентский шаг – участие губернаторов в работе Совета Федерации при рассмотрении важнейших вопросов – выглядел скорее попыткой заблокировать идею выборности сената, нежели уступкой губернаторскому корпусу. Потому что роль СФ в процессе подготовки и утверждения бюджета (самой интересной процедуры для глав регионов) неуклонно снижается, а прецедента отклонения одобренного думцами проекта главного финансового документа пока не случалось.

Проверено: мины есть

Предложенная президентом система стала объектом пристального внимания экспертов. С точки зрения политологов, она выглядит довольно устойчивой: большие поступления в бюджет от продажи энергоносителей создают центру ресурсы для усмирения «в случае чего» того или иного региона. Если же федеральная власть все-таки решится на реализацию когда-то анонсированных экономических программ, то назначенные губернаторы окажут меньшее сопротивление, нежели избранные (а некоторые из них, возможно, вообще будут союзниками).

Тем не менее идея укрепления властной вертикали содержит и немалые риски при неблагоприятном для центра стечении обстоятельств. Дело в том, что минимизация публичной политической борьбы ликвидирует каналы цивилизованного протеста, возникающего время от времени у граждан. Недовольство населения может обратиться как на «олигархов» (руководителей и владельцев предприятий), так и на руководителей государственных органов: за последние месяцы в Дагестане, Северной Осетии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии произошли довольно серьезные попытки повторения грузинской «революции роз». К этому может привести процесс формирования замкнутой бюрократической корпорации.

Новый порядок утверждения губернаторов и ограничение прямых выборов депутатов (большинство из них избирается теперь по партийным спискам) вкупе с попытками выстраивания «малопартийной» системы создают почти непреодолимые препятствия для амбициозных политиков, не вписанных в номенклатурно-партийную иерархию. У них не остается легальных путей вхождения во власть, однако есть средства спровоцировать социальные волнения.

Другая возможная проблема заключается в противоречивости отношений губернаторов и чиновников федеральных ведомств в регионах. К тому же высшие руководители таких централизованных ведомств, как МВД и ФСБ, вряд ли легко смирятся с «двойной лояльностью» руководителей своих территориальных управлений. Если же эти опасения будут напрасными, существенно обострится угроза роста коррупции, а в случае изменения политической конъюнктуры губернаторы и силовики, объединенные общим бизнесом, окажутся серьезным источником децентрализации.

Избранные губернаторы, как обещано, получат возможность доработать до конца срока своих полномочий. Правда, поползли слухи о курганском губернаторе Олеге Богомолове, собирающемся в случае победы на выборах в конце 2004 года подать в отставку и попросить президента назначить собственного кандидата на пост главы региона (им, естественно, окажется сам Богомолов). Предполагалось, что это послужит сигналом для остальных руководителей регионов сложить полномочия досрочно. Однако слухи пока не подтвердились. А чем дольше продлится передышка, которую получат регионы, тем выше вероятность попыток местных политиков начать собственную игру, они, скажем, могут добиться передачи полномочий назначаемого губернатора законодательному собранию. Для законодательного оформления новой схемы придется менять уставы ЗК. Пересмотр может оказаться весьма кстати: например, обоснуются попытки обязать выдвигаемого губернатора согласовывать с депутатами назначения всех ключевых чиновников региональной администрации.

Рейтинг стойкости губернаторов

Кто из нынешних губернаторов выиграет от новой системы? Дать однозначный ответ на этот вопрос весьма непросто. Критерии отбора вряд ли будут прозрачными (неясно, например, следует ли ожидать зачистки в регионах, на которые существенное влияние оказывал ЮКОС: Самарской и Томской областях, Мордовии, Эвенкии). Другая интрига связана с тем, кто реально сделает окончательный выбор. Номинально это функция президента, но собственное мнение у него сложилось отнюдь не по всем регионам. Не исключено, что отбор доверят президентской администрации. Но у нее есть конкуренты.

Во-первых, силовые структуры, чьи выдвиженцы уже руководят несколькими регионами (Ингушетия, Воронежская и Смоленская области). Во-вторых, президентские полпреды. Слухи насчет скорой ликвидации этого института они не воспринимают всерьез и заявляют, что их влияние, наоборот, усилится и выразится, в частности, в отборе претендентов на губернаторские посты (именно так и произошло, когда номер готовился к печати, президент именно на них возложил данную работу – Ред.). Существуют также политические партии (по меньшей мере «Единая Россия»), которым тоже хочется влиять на предпочтения федеральных властей.

К очевидным фаворитам, кого вряд ли сместят в ближайшем будущем, можно отнести В. Матвиенко (Санкт-Петербург), В. Сердюкова (Ленинградская область), Б. Громова (Московская область), О. Богомолова (Курганская область), А. Тулеева (Кемеровская область), Л. Маркелова (республика Марий Эл). В случае отсутствия серьезных изменений в административно-территориальном устройстве на Северном Кавказе не грозит смещение и президенту Кабардино-Балкарии В. Кокову. Красноярский губернатор А. Хлопонин, запустив под давлением Москвы (и без особого восторга жителей Таймыра и Эвенкии) процесс объединения края, также обезопасил себя от немилости центра. Наконец, несмотря ни на что безупречными остаются позиции М. Шаймиева (Татарстан): этот политик сумел показать себя единственным гарантом стабильности республики.

Вторая категория губернаторов – это те, кто тоже наверняка останется в должности, однако не столько из-за собственных политических и управленческих качеств, сколько вследствие невозможности и нежелания Кремля менять сразу всех региональных лидеров. В числе «кандидатов в фавориты» А. Ткачев (Краснодарский край), А. Черногоров (Ставропольский край), А. Жилкин (Астраханская область), Е. Савченко (Белгородская область), Н. Виноградов (Владимирская область), В. Позгалев (Вологодская область), В. Кулаков (Воронежская область), А. Артамонов (Калужская область), В. Толоконский (Новосибирская область), Е. Строев (Орловская область), А. Чернышев (Оренбургская область), В. Бочкарев (Пензенская область), О. Чиркунов (Пермская область), В. Чуб (Ростовская область), И. Малахов (Сахалинская область), В. Маслов (Смоленская область), О. Бетин (Тамбовская область), С. Собянин (Тюменская область), Р. Гениатуллин (Читинская область). Кроме того, в относительной безопасности могут чувствовать себя главы некоторых национальных образований: С. Катанандов (Карелия), Н. Меркушкин (Мордовия), А. Алханов (Чечня), В. Малеев (Усть-Ордынский Бурятский автономный округ).

В третью группу входят губернаторы, потенциально приемлемые для центра, но на которых оказывают давление как внутри региона, так и извне — вследствие интереса к региону федеральных элитных группировок. Это Х. Совмен (Адыгея), А. Волков (Удмуртия), Л. Коротков (Благовещенская область), Н. Максюта (Волгоградская область), О. Королев (Липецкая область), Н. Дудов (Магаданская область), Ю. Евдокимов (Мурманская область), Г. Шпак (Рязанская область), Э. Россель (Свердловская область), П. Сумин (Челябинская область), а также, возможно, руководители главных в смысле контроля за природными запасами регионов России – Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов А. Филипенко и Ю. Неелов (особых претензий к ним никто не предъявляет, но за контроль над округами может развернуться жесточайшая борьба, правда, позиции действующих глав пока выглядят довольно крепкими).

Особую когорту составляют главы регионов, не вызывающие восторга на федеральном уровне, но достаточно сильные и популярные у населения: А. Лебедь (Хакасия), Н. Федоров (Чувашия), В. Ишаев (Хабаровский край). С некоторыми оговорками сюда можно отнести Л. Потапова (Бурятия), Ш. Ооржака (Тува), Н. Шаклеина (Кировская область). Их успехи куда менее очевидны, но серьезных конкурентов пока не появилось.

Не слишком хорошо вписываются в современную политическую стилистику, но могут остаться у власти (в случае нежелания центра всерьез вмешиваться в происходящее в регионах) такие главы субъектов Федерации, как М. Рахимов (Башкирия), К. Илюмжинов (Калмыкия), В. Торлопов (Коми), В. Штыров (Якутия), С. Дарькин (Приморский край), Н. Киселев [D1](Архангельская область), Б. Говорин (Иркутская область), М. Машковцев (Камчатская область), Г. Ходырев (Нижегородская область), М. Прусак (Новгородская область), Л. Полежаев (Омская область), К. Титов (Самарская область), Д. Аяцков (Саратовская область), Д. Зеленин (Тверская область), В. Кресс (Томская область), Ю. Лужков (Москва). Некоторые из них вызывают личную неприязнь у федеральных чиновников, другие в прошлом замечены в оппозиционной активности, третьи слишком явно ассоциируются с отдельными финансово-промышленными группами. В этот список было бы уместно включить и Р. Абрамовича, но глава Чукоткого автономного округа не скрывает своего нежелания оставаться губернатором после 2005 года.
Есть и региональные лидеры, имеющие поддержку в Москве, но в силу потери авторитета у избирателей не способные гарантировать Кремлю сохранение стабильности в своих регионах: М. Магомедов (Дагестан), М. Зязиков (Ингушетия), А. Дзасохов (Северная Осетия). Вполне естественно, что федеральные чиновники будут как минимум изучать список возможных альтернатив.

Кандидатами «на вылет» можно считать М. Батдыева (Карачаево-Черкесия), М. Евдокимова (Алтайский край), В. Тихонова (Ивановская область), В. Егорова (Калининградская область), В. Шершунова (Костромская область), А. Михайлова (Курская область), В. Стародубцева (Тульская область), В. Шаманова (Ульяновская область), А. Лисицына (Ярославская область), В. Логинова (Корякский автономный округ), В. Бутова (Ненецкий автономный округ).
Наконец, несколько губернаторов рискуют потерять свои посты под катком «укрупнения регионов»: Н. Волков (Еврейская автономная область), Б. Жамсуев (Агинский Бурятский автономный округ), Г. Савельев (Коми-Пермяцкий автономный округ), О. Бударгин (Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ), Б. Золотарев (Эвенкия).

Таким образом, ситуация у различных губернаторов разная и во многих случаях они сами могут повлиять на свою судьбу. Именно готовность договориться с федеральным центром, а также свои преимущества они стремились продемонстрировать в своей публичной активности по поводу президентских инициатив.

Автор – руководитель аналитического департамента центра коммуникативных технологий «PRОПАГАНДА»