Владимир МОКРЫЙ: местное самоуправление стимулирует инициативу и ответственность граждан


Беседу вел Александр Полянский

Владимир Семенович Мокрый уже во второй Думе возглавляет Комитет по местному самоуправлению (МСУ). Пришел он на эту должность с поста вице-губернатора Самарской области, на котором тоже курировал вопросы МСУ. До этого работал в городских и районных структурах Самары. То есть занимается местным самоуправлением достаточно давно. Потому что считает его важнейшим элементом системы современной, демократической организации общества.

– Владимир Семенович, вы один из основных разработчиков законодательства о местном самоуправлении и разграничении полномочий. Не идет ли новая система назначения губернаторов в разрез с этим законодательством? Ведь губернаторы, назначенные по новой системе, будут, по сути, руководить всеми органами власти на территории – как федеральными, так и региональными?

– Никакого противоречия нет, наоборот, имеется взаимное дополнение мер, направленных на качественное повышение эффективности государства. Законопроект «о назначении губернаторов» предложен в соответствии со ст.5 и 77 Конституции РФ. Это статьи, описывающие принципы формирования государственной власти в условиях федеративного государственного устройства. Таким образом, одним федеральным законом утверждается единство исполнительной власти, другими федеральными законами разграничиваются полномочия, а значит, ответственность каждого из уровней государственной власти – федеративного и регионального – за состояние экономики, социальной сферы… Здесь нет противоречия – это единая система решений.

Инициативы президента вызваны отсутствием эффективности власти на местах, неэффективным использованием бюджетных средств. Наведение порядка в этом вопросе невозможно без уточнения полномочий уровней публичной власти. Например, закон о монетизации льгот ни что иное, как развитие разграничения полномочий. Были внесены поправки по уточнению полномочий в 155 федеральных законов.

Что же касается назначения глав субъектов Федерации, то я отношусь к категории людей, считающих, что это временная мера.

– То есть принадлежите в данном вопросе к «партии Вешнякова»?

– Я бы сказал, придерживаюсь точки зрения, аналогичной его мнению.

Назначение может быть введено, на пять лет, может быть, на десять – пятнадцать. Насколько долго такой порядок будет действовать, покажет время, но в сегодняшней ситуации оно абсолютно необходимо.

Кстати, назначение губернаторов укрепляет другую ветвь демократической власти – законодательную. Кроме того, президент формированием Думы по пропорциональному принципу укрепляет многопартийность. Так что демократии не становится меньше.

– Появится еще и Общественная палата РФ…

– Да, очень нужный и полезный орган. Однако это нововведение пока проработано хуже назначения губернаторов и формирования Думы по новым принципам. Законопроект о ее создании только-только попал в фазу активного обсуждения.

– А какая необходимость в Общественной палате? Не будет ли она подменять собой Думу?

– Государственная дума – федеральный орган государственной власти, она занимается законодательством…

– А Общественная палата призвана «проговаривать» те или иные инициативы и проекты?

– Полагаю, да. Это будет орган публичных общественных дискуссий. Причем только по ключевым вопросам. Если все законодательство, все решения в обязательном порядке станут проходить Общественную палату, у нас в законодательном процессе, как в Москве на дорогах, постоянно будут пробки.

У Общественной палаты есть хорошие перспективы, потому что необходимо увеличить публичность нашей власти. Сегодня нам не достает публичности в деятельности государственных органов. У ведомств, правительства не хватает времени и желания объяснять свою политику и позицию. Нужно стимулировать к этому государственных мужей. Данную функцию может выполнить Общественная палата.

– Кроме того, очень важно обсуждать с различными группами интересов – социальными, профессиональными, отраслевыми – проекты решений.

– Безусловно. Сейчас правительство этого практически не делает. В итоге мы имеем массу плохо проработанных решений, которые вызывают конфликты и впоследствии пересматриваются… Вот к каким результатам приводит непубличность, отсутствие обратной связи с обществом.

У президента же Путина такая связь существует. И потому он единственный, кому доверяют граждане.

Президент не гнушается тем, чтобы объяснять собственные действия. Он часто и системно разъясняет свою позицию, он постоянно посещает регионы. Президентский график поездок по стране не сопоставим с графиком поездок ни одного из министров, за исключением разве что министра по чрезвычайным ситуациям.

Президент Путин – самая публичная фигура. По сути, только он является по-настоящему публичной персоной федеральной власти. В то время как правительство наше, повторю, непублично. О его деятельности свидетельствуют краткие информационные телерепортажи – прошло заседание кабинета, выступил министр такой-то – и крохотный фрагмент прямой речи премьера по результатам обсуждения вопроса.

– Как это было с недавним обсуждением итогов Олимпиады в Афинах и проблем развития спорта, например.

– Совершенно верно. Показали, что выступил Фетисов, выступил Тягачев – и резюме Фрадкова буквально в двух словах. И еще его «Вы за это ответите!», непонятно кому брошенное.

А президент фокусируется на проблемах, а не на личностях. Спортивные федерации, говорит он, используют бюджетные средства, но перед обществом, населением ни за какие свои действия не отвечают. И именно на выявлении, анализе и устранении причин существующих проблем нужно сконцентрировать усилия, а не пенять Колоскову, Сидорову или Петрову.

Помочь в этой работе президенту и обществу может как раз Общественная палата РФ.

– Ее задача – создать комиссии по работе каждого ведомства?

– Может быть и так, хотя сомневаюсь в эффективности отраслевой направленности. В деятельности Общественной палаты возможны разные формы. Главное, чего не должно быть, – бюрократического аппарата, разного рода освобожденных представителей и профессиональных трибунов. Там нужны люди известные, авторитетные, делегированные регионами, участвующие в работе палаты на общественных началах.

Я считаю, палата обязана обсуждать наиболее принципиальные вопросы политической и социально-экономической жизни страны и собираться раз в год, максимум раз в полгода. Иначе она будет подменять конституционные органы власти – парламент, правительство и президента.

Но работа палаты не должна быть похожа на какие-нибудь съезды с рапортами, отчетами, с шумихой в СМИ. Ее заседания должны проходить в деловой рабочей атмосфере.

Знаете, сейчас при Думе существует молодежная общественная палата. Вы о ней что-нибудь слышали?

– Честно говоря, нет.

– И не мудрено. Цели создания этой палаты были благими: привлечь молодых к процессу законотворчества, поддерживать связь с регионами, акцентировать внимание на проблемах молодежи.

Конечно, есть плюсы. Но есть и немалые минусы: не все члены палаты регулярно участвуют в ее совещаниях, многовато разговоров и маловато рабочих идей, не говоря уже о проектах решений. Да и решения, которые они принимают, не всегда имеют продолжение в парламентской работе Государственной думы РФ. Полагаю, этот опыт стоит учесть при создании Общественной палаты РФ.

– Вы сказали, что назначение губернаторов сегодня является необходимостью. А назначение мэров крупных городов?

– Неоправданно. Как только прозвучала инициатива президента о назначении губернаторов, поползли слухи о том, что подобным же образом будут определяться главы муниципальных образований. Уж во всяком случае, мэры крупных городов. Активизировались губернаторы, которые заявили, что раз их будет назначать президент, то и они должны назначать мэров. Это резко повысит эффективность их работы.

– Разве это не логично?

– Нет. Местное самоуправление – самостоятельная публичная власть. Она формируется по особым конституционным принципам. Формирование органов местного самоуправления путем прямого вмешательства государственных органов – это серьезное нарушение Конституции РФ.

– Тем не менее в Татарии и Башкирии мэров назначает президент.

– До последнего времени это было так, теперь, надеюсь, будет иначе. Потому что 1 января 2005 года вступает в силу Закон об общих принципах организации местного самоуправления, где исчерпывающим образом описаны варианты, каким путем гражданин может занять должность главы муниципалитета: прямым голосованием или решением местного собрания, выбравшего его из числа депутатов. Какой вариант используется, определяет устав муниципального образования.

Я убежден, что местная власть, как наиболее приближенная к населению, должна формироваться на принципах выборности. Это общемировая практика.

Конечно, у нас в стране совершенно другая, отличная от европейской история управления городами и поселениями. Там в период феодальной раздробленности первичны были города и поселения, которые объединялись в более крупные земли и делились полномочиями с территориями, а те в свою очередь формировали государство.

У нас же градоначальники всегда назначались сверху, хотя попытки развивать земства были и при царе. Нужно постепенно, шаг за шагом, менять эту ситуацию, формировать гражданское общество. Сейчас для развития муниципального самоуправления есть исторический шанс, и его необходимо использовать.

У муниципалитетов множество проблем, которые даже в столице субъекта Федерации, не то что в Москве, определить-то сложно, не говоря уже о путях их решения. Эти проблемы должны решаться на месте. Иначе государство просто утонет в миллионах мелких проблем.

Местное самоуправление в России – это непростая тема. У местного самоуправления были взлеты и падения. Немало разочаровавшихся в нем: – и в коридорах власти, и среди населения. Но я убежден, что без МСУ мы не выдержим в ситуации, когда в стране нет социально-экономической стабильности, нет достаточной бюджетной обеспеченности.

Уповать только на государство, исключительно на потоки централизованных денежных средств и приказы, невозможно. Многое в жизни современного общества держалось и держится на личной гражданской инициативе и ответственности.

Сейчас наметилась опасная тенденция – ожидают решения всех проблем из центра. Это, как раньше говорили, иждивенчество. Оно порождает неверие в самих себя, в собственные силы. «Дядя президент, поставь детям елку…».

– «…включи электричество и воду».

– Да, да, именно так. Я помню, много-много лет назад мы безо всяких команд из Москвы обустраивали хоккейную площадку во дворе. Мы, дети, и наши родители сами собирались и cтавили елку во дворе, лепили из снега большие фигуры деда мороза и снегурочки. Только цветные лампочки домоуправление помогало вешать. Мы по собственной инициативе делали клумбы и газоны под окнами.

Сейчас же все сидят и ждут, когда откуда-то, появятся деньги, чтобы оплатить эти труды, когда кто-то их перечислит. Людям сегодня надо объяснить, что наводить порядок в подъезде, во дворе необходимо самим. Здесь не обойтись без самоорганизации граждан.

– Сейчас субъекты Федерации, которым передана значительная часть обязательств федерального центра, всеми способами стремятся переложить их на муниципалитеты. Можно ли этому как-то воспрепятствовать?

– Политика двух последних двух лет состоит в том, чтобы разграничить полномочия и предоставить для их исполнения достаточные бюджеты. При президенте РФ была, как вы знаете, создана комиссия, которую возглавлял Дмитрий Николаевич Козак, результатом ее работы стали законы об общих принципах организации МСУ и об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Федерации.

2005 год будет годом реализации и осмысления новых межбюджетных отношений. Сейчас мы руководствуемся только предварительными расчетами Минфина и Минэкономразвития. К 2006 году у нас уже появится конкретный отчет, на основе которого мы сможем сделать вывод, достаточно бюджетных средств или нет. В этом смысле 2005 год будет годом истины.

Ясно одно: сегодня федеральный центр делегировал регионам большой объем полномочий. И, исходя из новых условий, проводит жесткое выравнивание бюджетов в соответствии с плномочиями. Такое же выравнивание осуществляют субъекты Федерации на своей территории.

– Но это же уничтожает стимулы увеличивать налогооблагаемую базу?

– Да, но на данном этапе такая жесткая налоговая система, видимо, необходима, чтобы навести порядок. Потом, я думаю, вожжи нужно будет постепенно отпускать.

– Больше всех стонут областные центры.

– И это понятно; еще совсем недавно они были фактически не ограничены в полномочиях, могли оказывать услуги другим муниципалитетам, имели собственные телеканалы, газеты и могли конкурировать с губернаторами. Во многом их искусственно поддерживали, чтобы «подпирать» губернаторов. Сейчас такой задачи нет. Да и раньше во многих субъектах Федерации мэр столицы субъекта и губернатор жили (и живут по сей день) в мире и согласии, как, например, в Татарстане, Вологодской и Ярославской областях, Хабаровском крае. И при этом нельзя сказать, что мэры подмяты, что они не инициативные… Потому что понимают, что решают общие проблемы.

Сегодня более жестко прописан перечень вопросов местного значения. Однако для крупных городов этот перечень не намного изменился. Но излишества из него ушли.

– Не стоит ли тогда столичные города во избежание конфликтов мэров и губернаторов напрямую подчинить субъектам Федерации, разделив на несколько муниципалитетов?

– Нет. Потому что конституционными правами на МСУ обладают граждане не только маленьких городов. тем более не надо делить на городские автономии – районы. Город – это единое хозяйство, и должен быть единый муниципалитет. Это общемировая практика.

– Как вице-губернатор Самарской области, вы ведь тоже занимались темой МСУ. Чего удалось достичь?

– Я считаю, мы были во многом первопроходцами. В начале 90-х годов создали законодательную базу, уставы муниципальных образований, провели выборы.

Тогда мы остановились на районном принципе организации сельских муниципалитетов, а не на поселенческом. внутри районов сформировали волости, которые по новому федеральному закону могут служить базой для муниципальных образований первого типа. в каждом поселении мы ввели институт выборных старост, и он прижился, показал себя наилучшим образом. Причем старосты работали на общественных началах.

– А теперь с уровня субъекта Федерации вы перешли на федеральный и вновь занимаетесь МСУ. В чем причина такого интереса к данной теме?

– Я считаю ее принципиально важной для России. Кстати, это сфера и моих научных интересов – и кандидатская, и докторская мои диссертации по юридическим наукам были посвящены МСУ. Местное самоуправление позволит государству не нагружать себя огромным количеством текущих проблем в области организации жизнедеятельности больших городов и малых поселений. Еще более важное значение МСУ имеет для формирования и развития гражданского общества. Именно МСУ обеспечивает более тесную обратную связь между населением и властью, о необходимости которой неоднократно говорил президент РФ В.В. Путин.

– Как, на ваш взгляд, разрешится ситуация с законодательными собраниями? Согласится ли президент их не распускать?

– Самое худшее – это гадать. В законопроекте есть норма о роспуске, но она присутствует в документе не для того, чтобы оспорить право жителей регионов избирать депутатов или право на самостоятельность региональных законодательных собраний. Ее смысл в том, чтобы иметь возможность влиять на ситуацию, если она осознанно загоняется в тупик.

Можно вести в президентом диалог, но неуместно ставить ему условия, начинать с ним торг. А у нас в России любят поговорить, поторговаться – «если вы так, то мы вот эдак…» Это все нужно исключить. Право роспуска должно быть. Другое дело, что применять его надо в самых крайних случаях.

Может быть, следует предоставить право законодательным собраниям отклонять предложенную президентом персону не два раза, а три, и более четко прописать критерии отбора кандидатов на пост губернатора.

– А где гарантия, что после этого основу нашего губернаторского корпуса не составят генералы и «питерцы»?

– У президента достаточно здравого смысла. Исключая какие-то особые, критические ситуации, с которыми справится только человек из Москвы, он, вне всякого сомнения, будет предлагать людей, имеющих опыт работы в регионе, знающих местные кадры и территории.

Приехать в регион из российской столицы чужим человеком – это значит постоянно оглядываться на Кремль: правильно ли я все делаю, что нужно предпринять для продолжения моей карьеры в Москве?

Есть уже опыт, когда в областную администрацию приходит «варяг» – и работает на «разводках» и конфликтах.

Я полагаю, что для занятия губернаторского кресла надо не только достичь 30-летнего возраста, но и знать кадры области, иметь опыт работы в области, как на муниципальном, так и на региональном уровне, неплохо, если есть опыт и в федеральных структурах. Вот так бы я определил самые общие требования, которым должен отвечать кандидат в губернаторы.

– За подобным пониманием принципов управления стоят, наверное, годы «ошибок трудных»?

– Да, конечно. Я всю жизнь учусь. И убежден, что у каждого человека есть свои университеты. Другой вопрос – как он их проходит, умеет ли человек не только получать образование, но и учиться у других людей.

Первым моим управленческим университетом стал комсомол. Это бесценный опыт – организационный, работы с людьми. И главное – опыт инициативы. Я был вторым, а затем и первым секретарем райкома ВЛКСМ большом промышленном районе Куйбышева, председателем областной ревизионной комиссии.

Именно там меня научили следовать принципу «Если не я, то кто». И еще – «Сначала работа, а потом все остальное».

Затем были партийные органы, где инициатива не приветствовалась. Но партийная система мне тоже очень много дала – это была школа дисциплины, ответственности и системности. Кроме того, здесь я узнал реальное положение дел в экономике. Я работал заведующим промышленно-транспортным отделом Советского райкома КПСС г. Куйбышева, в этом районе сосредоточены предприятия «оборонки» и пищевой промышленности. В те годы как раз начиналось строительство куйбышевского метро.

Определенный опыт и знание области дала работа в обкоме партии. Работая в районе, помимо выполнения своих непосредственных обязанностей приходилось разъяснять людям, как тогда говорили, решения партии и правительства. И казалось, есть кто-то наверху, знающий, как все должно быть. Но, придя в обком, я понял: наверху отнюдь не небожители, они сами не понимают, что происходит и что надо делать.

Так мы и жили: думали одно, говорили другое, а делали третье. И я по собственной инициативе ушел в Куйбышевский горисполком. Но совсем скоро партийно-советская система рухнула вместе с СССР. И в сентябре 1991 года глава администрации области Константин Титов пригласил меня работать в областную администрацию. Так я стал вице-губернатором.

– Депутатская работа, наверное, добавила новые ощущения?

– Добавляет каждый день.

– Это ваша первая выборная должность?

– Да, если не считать избрания меня в молодые годы депутатом районного Совета народных депутатов города Куйбышева. Но тогда выборы были другие.

Когда меня первый раз избрали – в Думу третьего созыва, я сразу же столкнулся с непривычными для меня задачами. До того момента я работал на имидж губернатора и вдруг оказался вынужден формировать свой. Это непростая работа, но уже дважды я с ней успешно справлялся.

– Отличается ли чем-то позиция Комитета Совета Федерации по местному самоуправлению, возглавляемого Леонидом Рокецким, от позиции вашего комитета?

– Нет оснований для противопоставления наших комитетов – мы делаем одно дело, стоим на общих принципиальных позициях. Леонид Рокецкий – сторонник местного самоуправления и всегда отстаивал его на всех уровнях.

Отличия в работе комитетов возникают в силу специфики функций палат Федерального собрания. Основные дискуссии по законопроектам идут в комитетах Думы. Фактически законодательство формируется в Государственной думе. Совет Федерации утверждает законы, в отдельных случаях отправляет их на доработку. А дискуссии по реформе МСУ проходили в главным образом в знаменитой комиссии Д.Н. Козака.

– Какими вам видятся перспективы местного самоуправления в России?

Мне бы очень хотелось, чтобы местное самоуправление состоялось. У нас очень плохая «наследственность» – административно-командная система, привычка к командному управлению. А это означает, с одной стороны, стремление давать команды, а с другой – ожидание приказов.

Сегодня нам нужно вовлечь само население в демократический процесс. Для чего необходимо всячески поощрять местное самоуправление как школу ответственности, школу демократии. Муниципалитеты – это структуры самоорганизации сообществ граждан, живущих на одной территории.

Неправильно жестко увязывать МСУ с экономическим базисом. Муниципии во всем мире формируются не на основе экономической состоятельности, а по принципу существования определенного местного сообщества. Вот когда такие сообщества станут единицами нашего государства и смогут сами решать возникающие на их территории проблемы, тогда жизнь даже в маленьких городках и поселках будет достойной и самодостаточной.

Конечно, многое в развитии муниципалитетов зависит от государства. При отсутствии газификации, дорог, коммуникаций муниципалитету трудно выживать. В 200-тысячном г.Сызрани, входящем в мой избирательный округ, до сих пор далеко не все дома газифицированы, что уж говорить о селах.

Государство должно создавать условия, при которых местное самоуправление функционировало бы с наибольшей эффективностью как для населения, так и для самого государства. Надо не просто дать право на осуществление местного самоуправления, но и обеспечить бюджетную достаточность муниципальных образований, сформировать механизм достижения равенства расходных полномочий и доходных источников. И самое главное – нужно, чтобы в результате всех этих реформ человек стал жить лучше и свободнее.

Фото Владимира Горбунова