Пятая ветвь


Текст | Денис Журавский

Отказ от выборов губернаторов, переход к формированию Государственной думы по пропорциональной системе и создание Общественной палаты — вот три направления сегодняшней деятельности наших законотворцев. В реализации двух первых явных сбоев не предвидится. Что касается третьего, то приемлемых проектов воплощения пока еще предложено не было.

Государственная власть в нашей стране, как известно, разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. «Четвертой властью» в свое время окрестили СМИ. Следуя этой логике, Общественная палата,, призвана способствовать развитию, условно говоря, пятой ветви власти: речь идет о формировании института общественного контроля работы госаппарата.

Пока что в кулуарах Государственной думы обсуждается весьма расплывчатый проект по созданию Общественной палаты. Создается она, если исходить из первоначального текста законопроекта, для привлечения общественных объединений и граждан к вопросам управления государством. Должное развитие этого института позволит руководству страны повысить уровень общественного согласия и продолжить полосу политической стабильности в условиях непопулярных реформ.

Дискуссия, ведущая в тупик

Главный вопрос – о формировании палаты – предлагается решить странным способом: в ее состав должны войти представители общественных объединений, профсоюзов и религиозных организаций. Тезис даже на первый взгляд не выдерживает критики. И он явно не отвечает поставленным целям. В частности, согласно ст. 14 Конституции РФ, религиозные объединения отделены от государства, так что их привлечение к вопросам управления государством неправомерно и нелогично.

Профсоюзы по определению созданы в целях защиты социально-трудовых прав граждан. Поэтому их предполагаемое участие в деятельности Общественной палаты в качестве радетелей за народ выглядит странно. Кроме того, государству придется обеспечить каждому из них в палате равные возможности, так как по закону «О профсоюзах…» все они равны. Вмешательство же органов государственной власти в деятельность профсоюзов, которое может повлечь за собой ограничение их прав, запрещается.

За общественными объединениями, призванными к членству в палате, просматривается очень широкое правовое пространство. Эти добровольные, самоуправляемые, некоммерческие формирования создаются по инициативе граждан на основе общности интересов для реализации общественных целей (в вопросах культуры, спорта, здоровья, защиты животных, сохранения традиций и т. д.) В тех случаях, когда преследуются цели политические (т.е. связанные с использованием власти), речь идет о политических партиях. По Федеральному закону «О политических партиях» политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти. Так кто же как не политические партии должны формировать Общественную палату? Но сторонники первоначального законопроекта высказываются о недопустимости участия партий в формировании Общественной палаты (хотя именно партии – единственная форма общественных объединений, предназначенная для участия в политике).

Двенадцать

Разработчики закона об Общественной палате видят ее так. Правительство, Федеральное Собрание и Совет судей РФ, придерживаясь определенных критериев, выбирают по 12 общественных объединений, которым впоследствии президент предлагает формировать Общественную палату из своих представителей, поделив между собой 108 мест. Задача поставлена непростая, особенно если знать, что по действующему законодательству общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом.

Вывод из дискуссии вокруг Общественной палаты напрашивается один: высказанные на сегодня предложения о способах ее формирования позволяют достичь только одно – создать формальный орган «для галочки».

По мнению президента, что Общественная палата нужна государству по нескольким причинам. Во-первых, для диалога власти и общества, во-вторых, для представления и обсуждения гражданских инициатив и, в третьих, для проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений, прежде всего, законопроектов, имеющих общенациональное значение.

Как сформировать

Ориентируясь на эти цели, можно представить должное обустройство этого органа. Очевидно, что по характеру деятельности он совещательный и консультационный, с представительной и законотворческой (но не законодательной) функциями.

По своей организационно-правовой форме палата не является общественным объединением: в соответствии с законодательством общественные объединения создаются по инициативе граждан, а палата формируется государством. Поэтому ее статус может походить на статус Государственного Совета Российской Федерации либо на статус Совета законодателей. В первом случае Общественная палата станет самостоятельным органом, созданным на основе Федерального закона, во втором – совещательным при одном из высших органов власти – Федеральном собрании или Правительстве Российской Федерации.

Порядок формирования палаты – принципиальный вопрос. Дело в том, что диалог власти и общества подразумевает двусторонность. В странах с демократическим устройством она нужна для поддержания политической стабильности и общественного согласия. Ведь там на практике власть оказывается в руках представителей интересов большинства. При этом меньшинство, не представленное в парламенте, остается если не оппозицией, то источником несогласия в обществе.

Воля большинства, этого источника власти, проявляется во время выборов. Однако при сложившейся у нас явке на выборы около 60% населения, высоком уровне «протестного» голосования, источником власти в стране является 25% избирателей на региональных выборах и немногим больше – на федеральных (менее 40% на выборах в Государственную думу 2003 года). С учетом повышения проходного барьера на выборах в Думу число избирателей, голосовавших за победителей, будет сокращаться. На последних думских выборах за четыре партии финалистов (из 23 принимавших участие в выборах) отдали голоса 42 млн человек. При этом общая численность зарегистрированных избирателей составляет 109 млн человек. Следовательно, законодательную власть страны сформировали 40% избирателей. Каким образом могут участвовать в жизни государства остальные 60%?

Ответом на этот вопрос и должна стать Общественная палата. Ведь среди этих 60% есть активная часть избирателей, которая, выразив свою волю, осталась без представительства в парламенте. Скажем, на тех же думских выборах около 5% электората высказались против всех кандидатов, по 4% получили «Яблоко» и СПС, по 3% набрали Партия пенсионеров, Аграрная партия, больше 1% – партии «Единение», Народная партия, Партия Жизни.

Важная тема

Ключевым институтом народовластия является конструктивное сотрудничество большинства с меньшинством, партии власти с оппозицией, парламентского большинства с непарламентскими политическими силами. Такого в нашей стране не было, даже когда оппозиция представляла собой влиятельную политическую силу. Тем не менее именно через налаживание сотрудничества возможно достижение общественного согласия.
БзЮНа фоне трудностей предстоящего периода (монетизация льгот, проблема-2008 и т. д.) тема общественного согласия вновь приобретает актуальность. Поэтому создание Общественной палаты окажется оправданным, если получится обеспечить возможность участия в политическом процессе не только той части общества, которая отдала свои голоса победившим партиям (25-40%), но и остальной его части.

Практическим решением проблемы могло бы стать формирование половины состава Общественной палаты из представителей партий, не сумевших преодолеть 7-прцентный барьер на парламентских выборах. Вторую половину целесообразно было бы формировать по аналогии с первой из представителей политических партий, участвовавших в выборах в законодательные собрания субъектов Российской Федерации.

Такой механизм формирования палаты предельно прост и может быть закреплен законодательно. Достаточно утвердить пропорциональный принцип распределения мест в палате между партиями по той же формуле, которая используется для распределения депутатских мандатов.

Для того чтобы интегрировать Общественную палату в законотворческий процесс путем проведения предварительной экспертизы законопроектов, было бы целесообразно закрепить соответствующие положения не только в законе, но и в регламенте Государственной Думы. Для полноценного участия в экспертизе законопроектов палата должна работать на постоянной основе и иметь собственный аппарат. При этом законодательная функция остается исключительной прерогативой Государственной Думы и Совета Федерации.

Таким образом, палата станет, с одной стороны, точным барометром общественно-политических настроений, с другой – институтом достижения согласованного мнения между парламентскими и непарламентскими партиями. Кроме того, участие партий в формировании Общественной палаты – это дополнительный и столь необходимый сегодня стимул для развития партстроительства как на федеральном, так и на региональном уровне.

На первый взгляд может показаться, что раз порядок формирования палаты завязан на думских выборах, палата сможет действовать только после 2007 года. На самом деле это не так, если предусмотреть в законе соответствующую норму о переходном периоде. В этот период палата будет формироваться на основе выборов в Государственную думу четвертого созыва и соответственно пополняться по мере выборов в региональные законодательные собрания.

Автор – эксперт Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике