Туманная судьба последних островков


Текст | Михаил ВИНОГРАДОВ

Президентские инициативы от 13 сентября неожиданно вернули в центр внимания органы власти, о существовании которых избиратели да и многие эксперты стали забывать, — региональные парламенты.

Теперь законодательные собрания субъектов Федерации могут остаться едва ли не последними островками политической свободы. Они единственная властная площадка, чье формирование осуществляется на конкурентной основе и с участием избирателей. (Прямая выборность муниципальных дум, а кое-где и мэров пока еще не отменена, но их властные возможности заметно ниже, к тому же местное самоуправление оказалось обескровлено и финансово, и политически.)

Точки зрения экспертов по вопросу «Возрастет ли в новых условиях роль региональных парламентов?» заметно разнятся. Оптимисты видят местные думы значимыми органами власти в регионах: новые губернаторы станут теперь зависеть от них. Скептики же предрекают региональным парламентам судьбу важной декорации в системе имитационной демократии, ибо реальных возможностей сопротивляться центру или назначенному из Москвы наместнику у них не будет. По их мнению, нынешняя профанация законодательной власти и курс на усиление исполнительной власти (иллюстрация этому — фактическая утрата Государственной думой и Советом Федерации статуса органа власти) вскоре пройдутся катком и по местным парламентам.

История вопроса

В нынешнем виде законодательные органы регионов зародились в 1993—1994 годах — после принудительной ликвидации системы Советов. Их расцвет приходится на середину 90-х: в тот период депутатский корпус в большинстве регионов оказывается самым легитимным органом власти, поскольку депутатов (в отличие от губернаторов) избирает население. Кое-где законодатели стоят в жесткой оппозиции губернаторам, которые порой терпят поражение в неравной схватке (так, во Владимирской области законодательное собрание было оплотом сопротивления главе администрации Ю. Власову, а в 1996 году председатель ЗС Н. Виноградов выигрывает губернаторские выборы).

Потом регионы переходят к процедуре избрания губернатора прямым голосованием, усилия исполнительной власти и СМИ окончательно дискредитируют законодателей в глазах населения, и региональные парламенты отодвигаются на второй план. Обеспечить явку на выборы депутатов оказывается все труднее. Смысл их деятельности становится все более туманным для граждан, не знающих теории разделения ветвей власти. Лишь изредка теперь выборы парламентов несут в себе особую драматургию, сопровождаются обострением политической борьбы и вниманием со стороны населения. Для этого нужно, например, чтобы часть законодательного органа формировалась по партийным спискам (как было, скажем, в Красноярском крае). Или чтобы выборы депутатов выглядели как праймериз губернаторских выборов, где ожидается серьезная конкуренция (например, в Санкт-Петербурге).

Итоги партийной реформы

Предпосылки для изменения ситуации появились после реформы 2002—2003 годов. Тогда во всех регионах было введено избрание части депутатов (как правило, половины) по партийным спискам. Мероприятие задумывалось в рамках проекта выстраивания «малопартийной системы». Цель — усилить федеральные партии, убрать с политической сцены партии регионального уровня (в Москве их сочли потенциальными рассадниками «бунта» и сепаратизма) и снизить влияние на депутатов со стороны губернаторского корпуса.

Эксперимент оказался не слишком удачным. Наиболее успешные губернаторы, которых центр и рассчитывал ограничить, быстро адаптировались к новой ситуации и с помощью различных приемов (в том числе через контроль над местным отделением «Единой России» и других партий) расположили к себе новоизбранных депутатов.

Федеральные политические партии, наоборот, не увидели особого резона в установлении контроля над региональными парламентами. Больших выгод это не сулило, попытки местных партийцев использовать их потенциал для победы на выборах далеко не всегда приносили успех. Еще более сложной задачей было заставить федеральное руководство партий найти спонсоров для региональной кампании.

Стоит также напомнить, что даже «лидерские» партии (ЛДПР, «Яблоко», «Родина») редко представляют собой единое целое. «Коллективные» же («Единая Россия», КПРФ) обычно являются «террариумами единомышленников», занятых аппаратной борьбой. Так, руководству «Единой России» приходится учитывать различные, порой противоречащие друг другу, интересы думской фракции, центрального партаппарата, губернаторов, региональных отделений, фракций в региональных парламентах, кураторов из Администрации президента, полпредов и федеральных инспекторов (теперь к ним еще прибавится фракция «единороссов» — членов кабинета министров).

Структура оппозиционных партий несколько проще. Но бюрократические законы Паркинсона предопределяют противостояние различных групп, борющихся за влияние, «доступ к телу» первого лица и предвыборные бюджеты, вот почему процесс принятия любого решения становится длительным и малоэффективным. Вдохнуть жизнь в этот механизм может либо сильная политическая воля (вещь по нынешним временам дефицитная), либо губернатор-тяжеловес, либо мощная финансово-промышленная группа, которая возьмет на себя финансирование избирательной кампании и окажется по праву спонсора центром принятия решений.

Предъявление к партиям новых требований по численности — в ближайшее время предполагается установить минимальный порог 50 тыс. человек — не просто отсечет от выборов мелкие партии. Сформируется замкнутая партийная каста, ее главной привилегией будет право участвовать в выборах.

Для влияния на расстановку сил в региональных парламентах заинтересованным игрокам придется работать с партиями, контроля над одномандатниками не хватит для получения в законодательном органе «контрольного пакета». Однако это приведет не к усилению партий на местных выборах, а к активному распространению франчайзинговых схем: партии начнут торговать своим брэндом, а непартийные игроки — покупать у них «входной билет» на право участвовать в выборах.

Такие схемы применялись и раньше, но тогда у региональных игроков имелся выбор (подобно блохе из анекдота, вопрошающей подругу: «Ну что, пойдем пешком или поедем на собаке?»). Теперь единственной альтернативой франчайзинговым схемам для непартийных игроков в регионе станет покупка уже избранных депутатов поодиночке. Однако этот процесс не менее затратен, к тому же избранные законодатели будут скованы партийной дисциплиной.

После «черного понедельника»

Избирательные кампании, прошедшие после «черного понедельника» 13 сентября, начинались еще в «досентябрьскую» эпоху. Тем не менее по результатам состоявшихся 3 и 10 октября выборов законодательных органов в Республике Марий Эл, Иркутской, Сахалинской и Тульской областях уже реально делать первые выводы о проведении избирательных кампаний в новых условиях.

Явка на выборы была по-прежнему довольно низкой (30—35%). Но когда граждане осознают, что избрание местного парламента — крупнейшая политическая кампания в регионе, интерес к ним может возрасти. Правда, это таит для «партии власти» немало опасностей: ведь на региональных выборах граждане все чаще пытаются «отомстить» за фактическую безальтернативность федеральных выборов. Самые яркие примеры — губернаторские выборы в Архангельской и Рязанской областях, а особенно в Алтайском крае.

Как продемонстрировали октябрьские выборы, все больше избирателей оказывается перед дилеммой: после монетизации льгот уже не хочется голосовать за проправительственные силы, но и заведомые оппозиционеры их не устраивают. Эффективнее других таким положением воспользовались Партия пенсионеров и Аграрная партия, паразитируя на социальной риторике и не давая внятного ответа, поддерживают они власть или нет. Схожая тактика была и у региональных блоков, делающих акцент на местном патриотизме («нашизме») и избегающих занимать четкую политическую позицию.

Особенно удачным стал опыт блока «Наша Родина — Сахалин и Курилы», не имеющего отношения к федеральной “Родине”, добившегося первого места на выборах в Сахалинскую областную думу. Это побудило Дмитрия Рогозина выступить с инициативой запрета региональных блоков. Однако парламентское большинство его не поддержало. Против проекта Рогозина высказались даже «единороссы», немало пострадавшие от таких блоков. Обосновывая их позицию, депутат Олег Морозов подчеркнул, что именно благодаря блокированию с региональным движением «Татарстан — Новый век» ЕР получила на выборах в Госсовет Татарстана более 70% голосов. Применять инструмент блоков собирается и Сергей Глазьев: утратив контроль над раскрученным брэндом «Родина», он намерен предложить организуемым в регионах межпартийным блокам брэнд «Глазьев». Закон запрещает включать фамилии в название блока (хотя в Ульяновской области запрет легко обошли: сторонники экс-губернатора использовали отчество своего лидера, создав объединение «Народ за Фролыча»), поэтому Глазьев планирует во всех регионах занимать первое место в списке кандидатов от своего блока, чтобы его фамилия гарантированно присутствовала в бюллетене.

Интересный момент: центр намерен сформировать властную вертикаль при участии руководителей регионов и партии «Единая Россия», а губернаторы пока предпочитают не складывать все яйца в одну корзину, освящая своей поддержкой одновременно несколько блоков на выборах законодательных собраний. На Сахалине Иван Малахов поддержал ЕР и два местных блока («Наша родина — Сахалин и Курилы» и «За достойную жизнь и социальную справедливость»). Подобным же образом поступили в Йошкар-Оле Леонид Маркелов и в Иркутске Борис Говорин (последний, не имея достаточно прочных позиций в «Единой России», делегировал своих представителей в ЕР, «Родину» и даже ЛДПР). Лишь московские власти попытались сделать ставку на исключительно «Единую Россию», предложив ввести десятипроцентный барьер для прохождения в Мосгордуму. Но такому вердикту резко воспротивился Центризбирком.

Вырастет ли в цене депутатский мандат?

Пока мало кто из политических игроков определил для себя, надо ли всерьез вкладываться в выборы региональных парламентов или, наоборот, окончательно уйти из сферы публичной борьбы в лоббистские кулуары.

Сформулировать результирующую позицию помогут ответы на два вопроса.

Во-первых, насколько оправданны слухи о том, что в 2005 году Кремль побудит к досрочному сложению полномочий всех избранных губернаторов и проведет процедуру переназначения? Пока информация больше напоминает попытку давления на региональные элиты. Однако, если такой проект все же будет реализован, интерес к выборам региональных парламентов в 2005 году может упасть, ведь губернаторов уже утвердят старыми составами законодательных собраний. Получится, что срок утверждения новыми депутатами глав регионов наступит лишь в 2010 году, и это, естественно, снизит интерес инвесторов к формированию местных парламентов.

Во-вторых, готов ли центр препятствовать вполне вероятным попыткам региональных элит начать поиск рычагов, позволяющих ограничить возросшее федеральное вмешательство в жизнь субъектов Федерации? Таким инструментом влияния может стать изменение региональных уставов. Новая схема губернаторских выборов требует изменений «конституций» субъектов Федерации. Депутаты могут воспользоваться случаем и вписать в уставы нормы о необходимости согласования губернатором всех важных кадровых назначений в администрации с законодательным органом.

Автор — руководитель аналитического департамента центра коммуникативных технологий «PRОПАГАНДА»