Павел КУДЮКИН: эффективного госуправления без демократии быть не может


Беседу вел Александр Полянский

Восьмимесячный «юбилей» реформы правительства сам кабинет министров встретил весьма разочарованно. И было от чего: столько усилий потрачено на подготовку реформы, а эффект весьма сомнителен. Мало того что месяцев шесть исполнительная власть фактически не работала, так еще и схема административного устройства вызывает очень большие сомнения.
Причины неуспеха казавшейся столь прогрессивной реформы анализирует Павел Кудюкин, на момент интервью директор Центра проблем государственного управления Высшей школы экономики, а ныне независимый эксперт.

— Павел Михайлович, в чем причина пусть не неудачи, но, во всяком случае, общепризнанного неуспеха министерской реформы?

— В том, что эффективной административной реформы не может быть в условиях схлопнувшейся публичной политики и оттеснения на политическую периферию структур гражданского общества, «прижатия к ногтю» бизнеса как силы, оказывающей некое социально-политическое воздействие.

— А какое, простите, отношение имеет устройство административного механизма к демократии?

— Возможность управлять всем сверху иллюзорна. После создания министерской системы Александр I сетовал, что министры, а не он, управляют Россией. Спустя несколько десятилетий уже Николай II говорил, что страной правят столоначальники. Через какое-то время мы, весьма вероятно, услышим подобные же высказывания от Владимира Путина.

Дело в том, что в недемократической системе государственного управления очень мала глубина контроля. Президент может контролировать практически только руководство своей администрации и руководство правительства. Уже работу министров ему контролировать трудно.

У министров схожие проблемы. Собственных замов они еще контролируют, а вот руководителей департаментов — достаточно условно. В МЭРТе, напомню, до мартовской реформы было полтора десятка заместителей министра и около полусотни глав департаментов. А невозможность управлять порождает в верхах стремление контролировать все и вся: принятие ответственных решений постоянно переводится на более высокий уровень.

Сейчас замминистров в министерствах премьерского блока всего по два, резко сократилось число департаментов. Это позитивный шаг, но его положительное влияние сводится на нет тем, что не повышена ответственность руководителей департаментов. А повысить ее не могут, потому что не хотят отдавать на их уровень принятие важных решений. В результате все принципиальные вопросы по-прежнему решают министр и его заместители. Они, естественно, страшно перегружены, в свои кабинеты после заседаний разнообразных комиссий и всяческих совещаний попадают в лучшем случае к концу светового дня.

Особенно обидно для них должно быть то, что их работа — во многом сизифов труд: большинство бумаг они вынуждены подмахивать не глядя. Эти документы готовятся в укрупненных департаментах и не анализируются толком даже директорами этих департаментов. То есть в действительности политику определяют начальники управлений в составе департаментов.

Эффективный контроль над госаппаратом — это контроль не только сверху, но и сбоку, и снизу. О контроле сбоку в самом совершенном, парламентском его варианте говорить не приходится. Как заявил спикер нижней палаты нашего Федерального собрания, Дума не место для политических дискуссий. Контроль со стороны СМИ также невозможен: крупнейшие средства массовой информации утратили независимость от государства.

— А Общественная палата, создаваемая при президенте?

— Пока непонятно, что это за орган, какими полномочиями он будет обладать. Теоретически палата может быть разделена на комиссии по контролю за деятельностью тех или иных ведомств, выражающие интересы граждан и бизнес-структур. Однако с какой стати руководителям ведомств считаться со структурами этой палаты? К тому же при Ельцине уже была Общественная палата — и бесславно почила в бозе.

— Тем не менее ведь в министерской реформе есть ряд прогрессивных новшеств?

— Безусловно. С моей стороны странно было бы этого не признать, особенно учитывая тот факт, что в основу реформы положены некоторые концепции, выработанные в Высшей школе экономики. Однако во многом они оказались выхолощены.

Реформаторы, несомненно, преуспели в переходе от отраслевого принципа управления к функциональному.

— Однако необъятность сферы деятельности федеральных агентств, таких, как агентство по энергетике, по строительству и ЖКХ, по промышленности, мне кажется, делает их аналогом прежних отраслевых министерств.

— Совершенно согласен. Почему в сфере транспорта создано четыре федеральных агентства, а в сфере энергетики — всего одно. Я уж не говорю о промышленности! Эти суперструктуры будут иметь смысл только как некие мини-министерства.

Кроме того, вряд ли целесообразно существование отдельного Министерства транспорта — это типичное отраслевое министерство. Мне кажется, нужно на месте такого неуправляемого монстра, как Минпромэнерго, создать Министерство промышленности и Министерство инфраструктуры, занимающееся энергетикой, транспортом, ЖКХ…

— Министерство информационных технологий и связи тоже, по сути, отраслевое. Наверное, был бы смысл создать на его базе Министерство высоких технологий, объединив IT и высокотехнологичные отрасли промышленности.

— Вполне возможно. Вообще, уже после реформы 9 марта, как известно, появилось два новых министерства — Мининформсвязи и Министерство по региональной политике. Ходят слухи, что готовится ликвидация Министерства здравоохранения и социального развития и восстановление Минздрава и Минтруда. Так что, похоже, есть тенденция к увеличению количества министерств.

Следующий принципиальный элемент реформы — разделение федеральных органов управления на три уровня: правительство, министерства, федеральные службы и агентства. Шаг, безусловно, правильный, но всего лишь один из ряда необходимых шагов в направлении исключения институционального конфликта интересов, когда один и тот же орган и определяет правила игры, и контролирует соответствующую деятельность, и сам же занимается этой деятельностью.

Наши летние исследования говорят о том, что сотрудники федеральных агентств и служб представляют свои структуры как те же министерские департаменты, только с особыми полномочиями. К тому же руководитель агентства или службы назначается по представлению министра, и ситуация, когда кандидатура не будет утверждена премьером, является почти невозможной. Заместители же руководителя назначаются министром напрямую. Так что никакой автономии агентств и служб нет и в помине.

А это значит, что говорить о равном отношении к различным субъектам рынка не приходится. К примеру, существует Министерство образования и науки, которое определяет общие принципы деятельности учебных заведений; Федеральное агентство по образованию, ведающее государственными учебными заведениями, и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, контролирующая как государственные, так и негосударственные вузы и организации среднего профессионального образования. Реформа предусматривает, что перечисленные органы должны активно взаимодействовать друг с другом, но быть при этом независимыми. Сейчас же агентство и служба, по сути дела, входят в состав министерства, причем руководитель агентства является влиятельной персоной в министерской иерархии. А это значит, что у субъектов рынка — госорганизаций по-прежнему больше возможностей для того, чтобы их интересы были учтены в государственной политике.

Авторами реформы совершенно не продумано межведомственное взаимодействие. Например, в деятельности Федеральной таможенной службы есть три аспекта: регулирование внешней торговли, сбор пошлин и борьба с контрабандой. По первому аспекту служба ближе всего Минэкономразвития (которому 11 марта и была подчинена), по второму — к Министерству финансов (в новой структуре именно оно отвечает за политику в сфере налогов и сборов), по третьему — к МВД и ФСБ. Однако служба входит в структуру МЭРТа, а Минфин, МВД и ФСБ не участвуют в управлении этой структурой.

Мне представляется, правильным было бы создание неких «советов директоров» федеральных агентств и служб, которые состояли бы из представителей заинтересованных ведомств, а также — в идеале — и заинтересованных структур гражданского общества, включая объединения бизнеса; назначали руководителей агентств и служб, контролировали бы их работу и определяли бюджет.

— То есть выполняли бы те же функции, что и советы директоров в компаниях?

— Совершенно верно. В мировой практике отношения между министерствами, агентствами и службами строятся на квазидоговорной основе. Агентствам и службам устанавливаются задания, выраженные в количественных и качественных показателях, которые формируются в результате так называемого административного торга между министерствами и агентствами (службами) с участием заинтересованных групп общественности и бизнеса.

Мне чрезвычайно импонирует шведская модель организации госаппарата. Там очень компактные министерства, соответствующие нашим департаментам аппарата правительства, и развитая система государственных агентств. При каждом из агентств действует совет авторитетных в той или иной сфере специалистов и чиновников других ведомств. С помощью совета ведется диалог об установлении заданий агентствам, принимаются ключевые решения о распределении между ними бюджетных ассигнований. Например, в сфере культуры такие решения принимает совет, состоящий из одних общественных деятелей.

В нашей же ситуации административный торг пойдет по-старому: станут просить побольше, зная, что все равно урежут, будут стремиться освоить весь бюджет во что бы то ни стало, чтобы в следующий раз выделили не меньше. Если средств выделяют меньше, то выполняется меньший спектр задач либо их решение растягивается на более длительные сроки. При гражданском контроле такие манипуляции невозможны.

Знаете, при проведении реформы полностью выполнено, пожалуй, только одно указание президента — о снижении нагрузки на бизнес со стороны государственного аппарата. Почти полгода ведомства не работали, потому что была выбрана, мягко говоря, неоптимальная технология реформирования.

Очень привлекательно реформировать аппарат одним махом. Но при этом подстерегают две опасности. Во-первых, велика вероятность административного хаоса, а во-вторых, при резком реформировании воспроизводятся старые механизмы работы. Обе, к сожалению, реализовались.

Понятно, что нашу систему управления трудно переводить на современные рельсы, поскольку все еще сильны бюрократические традиции — имперская и советская. Сломать их помогут только структуры гражданского общества. Существует, например, Российская трехсторонняя комиссия по реформе социально-трудовых отношений. В ней представлены правительство, работники — в лице профсоюзов, работодатели — в лице Координационного совета объединений работодателей России (КСОРР). Комиссия выполняет функции консультативного органа и — отчасти — общественного контроля за социально-трудовой политикой.

В мировой практике подобные органы очень влиятельны, они могут обсуждать с правительством любые вопросы экономической и социальной политики: например, Социально-экономический совет во Франции, Совет экономики и труда в Италии. Правда, возникает вопрос, насколько наши профсоюзы и КСОРР на самом деле представляют интересы трудящихся и предпринимателей.

В политологии есть понятие «функциональное представительство», то есть представительство тех или иных функциональных групп общественной системы. Это ключевая составляющая гражданского общества и нормального государственного управления, делающая лоббизм цивилизованным, позволяющая использовать его плюсы и минимизировать минусы. Важно, что функциональное представительство не заменяет политическое демократическое представительство, а существует как дополнение к нему.

Есть другая модель управления государством, впервые реализованная в Италии времен Муссолини, — тоталитарный корпоративизм. Он предполагает наличие единых отраслевых корпораций, без социальных («классовых») противоречий внутри. Условно говоря, Мордашев с Дерипаской и рабочие их заводов принадлежат к одному корпоративному объединению. Подобные тотальные корпорации формируют тоталитарное государство. Нынешняя широко распространенная во властных структурах идиосинкразия к любому лоббизму со стороны бизнеса (при принятии, несмотря на это, наиболее коррупционных его форм) — это дорога к такому корпоративизму.

— Сейчас комиссию по административной реформе возглавил вице-премьер Александр Жуков. Поможет ли это назначение ликвидировать юридико-бюрократический уклон реформы, который, на мой взгляд, отчасти связан с тем, что ее генератором был Дмитрий Козак, человек либеральных взглядов, но бывший работник прокуратуры.

— Знаете, весьма трудно обсуждать с отечественными юристами еще советской формации социально-экономические факторы — они их в упор не видят и совершенно не учитывают в своих концепциях. Правда, люди, работавшие с Д.Н. Козаком, говорят, что к нему это не относится.

У Дмитрия Николаевича как у куратора административной реформы имелся колоссальный плюс: если его удавалось убедить в важности того или иного подхода, он мог протолкнуть его на любом уровне.

Хватит ли такой проталкивающей силы у Жукова? Хотелось бы в это верить, но, при всем моем глубочайшем к нему уважении, сомневаюсь. Александр Дмитриевич, считаю, был одним из самых эффективных депутатов, не менее эффективен он наверняка будет и на посту вице-премьера. Однако политико-административного веса ему пока еще не хватает.

Содержательные аргументы рационализации министерской системы А.Д. Жуков понимает гораздо лучше предшественника, так как он экономист. Вот сможет ли отстоять их? Будем надеяться.