Новации и опасения бюджета-2005


Текст | Алла МАРКОВА

Бюджет 2005 года можно было бы определить как антитеррористический: расходы на оборону составят более 529 млрд руб., на национальную безопасность и правоохранительную деятельность выделено средств на 26% больше прежнего (398,4 млрд руб.). Общая сумма, таким образом, выражается цифрой 927,5 млрд руб., это примерно 5% от общероссийского ВВП.

Нынешние военные расходы беспрецедентны для нашего государства в мирное время. Сравним: на финансирование отмены льгот выделяется около 173 млрд руб.; здравоохранение со спортом обойдутся федеральной казне в 82,5 млрд; образование — в 154,5 млрд; культура, кинематограф и СМИ — в 38,5 млрд руб. Меньше всего повезло окружающей среде, ее охрана оценена в 4,6 млрд руб. Не посчастливилось и сельскому хозяйству, здесь расходы сократились на 10%.

Хуже теперь обстоит дело с доступностью цифр бюджета: по целевым статьям расходы на национальную оборону закрыты на 43%, в том числе на содержание армии — на 34%, на военно-техническое сотрудничество — на 45%, на прикладные исследования — почти на 100%.

Рост расходов на оборону, по общему мнению аналитиков, стал тенденцией президентства Владимира Путина. Всего же за последние пять лет, с 2000 по 2004 год, бюджет Минобороны вырос более чем в 3 раза. ФСБ — в 3 раза. Финансирование милиционеров и пограничников увеличилось соответственно в 2,5 и в 2 раза.

Даже самая большая статья расходов бюджета — на социальные нужды, несмотря на монетизацию льгот, которая обойдется в 173 млрд руб. вместо сегодняшних 40 млрд, не увеличит долю «социальных» статей. Они по-прежнему вписаны в 36,4% всех расходов. Таким образом, «силовики» обойдутся обществу примерно в ту же сумму, что пенсионеры и инвалиды.

Минфин и цифры

Позиция Минфина: при монетизации льгот обязательную поддержку из бюджета определить по минимуму (чтобы заставить региональных руководителей еще раз просчитать свои расходы и сократить ненужные вроде прямой поддержки предприятий), а дополнительную помощь распределять по необходимости. Все понимают опасность подобных шагов: они способны привести к субъективным решениям. Ведь на дополнительную помощь могут рассчитывать прежде всего руководители, имеющие хорошо отлаженные связи в Минфине и правительстве.

Доходы в следующем году должны составить 3,32604 трлн руб., или 17,8% ВВП, расходы — 3,04792 трлн руб., или 16,3% ВВП. Прогнозный объем ВВП — 18,72 трлн руб. (увеличение на 6,3%). Инфляция запланирована в пределах 7,5—8,5%. А вот профицит снижен до 1,5% (278,1118 млрд руб.), он приближается к пределу статистической погрешности.

Рост доходов населения составит 9%. Прирост денежной массы — 26%, монетизация экономики возрастет с нынешних 23% ВВП до 26%. В социальной сфере зарплату проиндексируют на 20%. А вот в федеральных госструктурах индексации не предполагается, здесь только увеличится фонд оплаты труда.

Среднегодовой курс рубля в 2005 году прогнозируется на уровне 30 руб. за $1.

Интрига

Проект бюджета исходит из консервативного прогноза среднегодовой цены на нефть на уровне $28 за баррель. При нынешних ценах на нефть проблем с исполнением бюджета не предвидится. Но в будущем повышенные ожидания по нефтяным доходам могут сыграть с нами злую шутку: после роста цен рано или поздно последует их снижение.

Тем не менее, по прогнозам, в следующем году цена на нефть не упадет, и дополнительные доходы пополнят стабилизационный фонд. Одна из интриг бюджета-2005 как раз в том, на что пойдут средства фонда. Напомним, он создавался как страховочный: для погашения внешнего долга или покрытия выпадающих доходов бюджета в случае радикального снижения цен на нефть. По закону средства из фонда разрешено изымать при его денежном объеме не менее 500 млрд руб. Этого знаменательного события ждали в середине 2005 года. Однако высокие цены на нефть внесли свои коррективы. Если деньги не тратить, то к концу 2005 года стабфонд может вырасти до 795 млрд руб.

Сверхплановые поступления в стабфонд правительство предлагает направить в Пенсионный фонд и на погашение внешнего долга. Поясним, что из-за снижения максимальной ставки ЕСН с 36,5% до 26% бюджет Пенсионного фонда недосчитается в будущем году 190 млрд руб. Их нужно компенсировать.

Но стабфонд создавался для того, чтобы у России не было проблем с выплатами по внешним долгам. И только. Теперь же есть риск, что деньги напрямую попадут на внутренний рынок в виде пенсий и пособий.

А это приведет к дополнительной инфляционной нагрузке.

По мнению старшего экономиста ИК «Тройка Диалог» Евгения Гавриленкова, излишки стабилизационного фонда должны пойти прежде всего на погашение внешней задолженности. «Дыру в бюджете Пенсионного фонда, существующую пока только на бумаге, лучше закрыть, не залезая в стабфонд», — считает он. Такой же точки зрения придерживается и зампред бюджетного комитета Госдумы Михаил Задорнов: «Использовать средства стабфонда на текущие расходы, каковыми являются расходы Пенсионного фонда, — это плохая практика. Это противоречит идеологии, которая закладывалась правительством и парламентом в конструкцию стабфонда. Вместо решения стратегических задач Минфин, по сути, предлагает проедание ресурсов стабфонда».

Тем не менее 74,7 млрд руб из средств стабилизационного фонда будет направлено на ликвидацию дефицита Пенсионного фонда. 168 млрд руб. пойдут на выплату внешнего долга. Всего же «сверхплановых» доходов окажется примерно 387,8 млрд руб. И многие ведомства уже разрабатывают собственные проекты, как лучше израсходовать остальные деньги. В ноябре чиновники должны представить их правительству. К декабрю кабинету министров предстоит решить, чему отдать предпочтение. Известно, что у ведомств самые разные предложения — от опережающих выплат внешнего долга до крупных инфраструктурных проектов. Например, Министерство промышленности считает, что сэкономленные государством нефтеприбыли надо инвестировать в покупку заграничных энергоактивов и строительство восточного нефтепровода. Правда, реализация данных инициатив похоронит саму идею стабфонда. Решать правительству.

Реформа бюджетной системы

Смысл затеваемой реформы в бюджетной сфере — сделать государство ответственным за свои обязательства. «Мы уходим от прежней практики приостановки реализации законов вследствие невозможности их выполнения», — заявил премьер Александр Жуков. Это станет возможным благодаря расширению полномочий органов исполнительной власти на местах по формированию собственных бюджетов, а также благодаря существенному сокращению количества федеральных целевых программ.

Со следующего года вводится в действие новый инструмент бюджетного процесса — начнется переход к ведомственным целевым программам. Еще одно новшество: чиновникам будут платить зарплату в зависимости от результатов их работы. До сих пор госучреждения финансировались по затратам. Сейчас в Минфине определяют критерии эффективности работы чиновников.

В сфере бюджетного планирования правительство намерено перейти на среднесрочный период. Кабинет министров готовит финансовый план на ближайшие три года. Согласно замыслу Минфина, к 1 апреля 2005 года все ведомства должны подать доклады о своих целях и задачах на три — пять лет. На их основе к 1 мая правительство составит сводный доклад, исходя из которого, Минфин будет разрабатывать бюджет-2006.

Что в остатке?

Итак, Россия вступает в полосу отработки новых бюджетных процессов. Уже есть наметки новой бюджетной классификации, ориентированной на достижение конкретных результатов, про которую говорил премьер-министр Михаил Фрадков. Другими словами, в 2006—2008 годах Россия будет жить по новым, не очень привычным для нынешнего правительства бюджетам.

Какой же бюджет нас ждет? Во многом новаторский: изменена структура Бюджетного кодекса, снижен единый социальный налог. Бюджет получился довольно весомый — все-таки $100 млрд. Правда, сравнения с США мы по-прежнему не выдерживаем: у Соединенных Штатов только военные расходы вчетверо больше всего российского бюджета. Но в нынешнем бюджете традиционно занижены поступления от приватизации: запланировано 45 млрд руб., хотя крупные сделки могут принести больше. Значительно (в четыре раза) занижены и штрафные поступления от ЮКОСа, что также позволяет говорить об общем занижении доходов.

Все потому, что, несмотря на рекордные доходы бюджета, риски по его исполнению остаются очень существенными. Однако, по мнению Михаила Задорнова, теперь это уже не финансовые риски, а организационные. Бюджет 2005 года уже нельзя назвать инерционным, поскольку он отражает процесс перераспределения полномочий между федеральным центром и регионами.

В один год на него накладывается сразу несколько сложностей. Во-первых, вышеупомянутое разграничение полномочий. Во-вторых, административная реформа и связанная с ней новая структура аппарата. В-третьих, монетизация льгот. В-четвертых, ситуация со стабилизационным фондом. Все это происходит впервые и может создать определенные проблемы с исполнением бюджета. Особенно если помнить слова Александра Жукова о незавершенной административной перестройке: «КПД нынешнего правительства пока еще меньше 70%».