Леонид РОКЕЦКИЙ: будем строить эффективную систему управления


Беседу вел Леонтий Букштейн

Председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, член Комиссии Совета Федерации по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации Леонид Юлианович Рокецкий — горячий сторонник укрепления самой слабой ветви власти — местного самоуправления. Здесь еще много неясного, путаного, просто устаревшего. Наш корреспондент беседует с Л.Ю. Рокецким о том, что необходимо сделать для укрепления МСУ.

— Леонид Юлианович, вы ведь не первый год бьетесь на этом поле. Что вы думаете по поводу становления и укрепления МСУ в нашей стране?

— Еще работая мэром Сургута, я на себе ощутил, что это такое — местное самоуправление. Потом, уже будучи губернатором Тюменской области, внедрял на практике механизмы того закона о МСУ, что скоро начнет действовать в стране. Новый закон мало что добавил к тому, что мы тогда делали. Чтобы создать реальное самоуправление, нужно ориентироваться на исторические традиции — это и земские управы, и старшины, и деревенские старосты.

В Конституции России прописано три ветви власти: федеральная, региональная и местное самоуправление. Но если федеральная и региональная власть более или менее понятны широкому кругу граждан, то местное самоуправление до нынешнего дня считается чем-то второстепенным. Эту власть подминают под себя и региональные лидеры, и федеральные структуры – все они дают указания, что МСУ надо делать. Вот почему, как ни странно это прозвучит, местную власть нужно устанавливать заново. Она гарантирована Конституцией и должна стать такой же публичной, уважаемой властью, как и две другие.

Чем же вызвано столь пренебрежительное отношение к МСУ? Ведь даже революция совершалась под лозунгом «Вся власть Советам!». Дело в том, что впоследствии Советы превратились во власть «второго сорта». А «первым сортом» была коммунистическая партия, она политизировала общество, подменила Советы и оттерла их в тень. Хотя формально существовали и горсоветы, и райсоветы, и поссоветы, и сельсоветы, но что они могли? Самостоятельно — почти ничего. Они жили по указаниям партии. Эту систему управления не разрушили и в 90-х годах, несмотря на появление рынка и демократии. На широких просторах нашей Родины все осталось по-прежнему.

Сегодня мы пытаемся жить по новым законам, соблюдать их, перестраивать все ветви власти. Но реально положение дел практически не меняется: местным властям приходится исполнять указания губернаторов, федеральных министерств, начальников областных и городских отделов милиции — кого угодно, кто считает себя главнее и выше.

А ведь должно быть совсем по-другому. И хотя кое-кто считает, что происходит скатывание к старым методам управления, я с этим не могу согласиться. Возьмем столь любимую многими Америку. Там авторитарное управление не слабее нашего, но вертикаль федеральной власти покоится на демократических структурах управления, а в их основе — местное самоуправление. Это и является признаком современного развитого государства. Что есть у нас? Есть вертикаль власти. Нет лишь демократической структуры управления вплоть до местного. Неудивительно, что нас не признают до конца демократическим государством. Ведь как жили «по указаниям», так и до сих пор живем. Вот почему цель административной реформы, которую проводит президент страны, — жить по законам. Для этого нужно разграничить власть, иначе говоря, разграничить полномочия различных уровней власти. Пока же все отвечают за все. Что означает никто и ни за что.

В подобных условиях становление МСУ — чуть ли не революционный процесс. В прошлом году был принят закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (полностью он вступит в силу в 2006 году). На первый взгляд полномочия, передаваемые им местному самоуправлению, не такие уж глобальные. Тем не менее в стране царит настороженность: а что из всего этого выйдет?

— Ну, рядовым гражданам тут разобраться непросто, и вряд ли они так уж обеспокоены. Это госуправленцам, наверное, неуютно?

— Совершенно верно. Вот как они комментируют новый закон: еще рано, у нас нет базы для такой перестройки местной власти. Подобные рассуждения успокаивают чиновников, приводят к убеждению, что ничего из этой затеи не выйдет и все останется по-старому. Почему у них такой настрой? Потому что нужно делиться властью с МСУ. То есть поделиться деньгами, четче разграничивать бюджеты. А вот тут-то и кроется проблема: какой же губернатор захочет опустошать региональную казну ради сельской? Далеко не каждый. Да и министры тоже не торопятся делиться. Все хотят милостиво давать, вроде как собственную власть демонстрировать, держать страну на коротком поводке.

А что же население? Оно-то как относится к своим властям? Скажем прямо: оно в них разуверилось. Я думаю, о реформе МСУ рядовые граждане мало что знают. Разрыв между властью и теми, кто эту власть избирал, очень велик. Внедрение же новых принципов МСУ влечет за собой формирование элементов ответственного гражданского общества. Теперь уже не надо будет ждать милостей от центра, надеяться на решение наших бытовых, социальных проблем откуда-то из Кремля.

Рычаги управления каждодневной жизнью передаются в руки тех, кто находится у истоков богатства страны, — ее налогоплательщиков. Они должны понимать, что их труд, отчисления с оплаты этого труда, и создает материальную базу как местной власти, так и власти в стране вообще. Именно на средства налогоплательщиков содержатся армия, милиция, система образования, здравоохранение и т. д. Другого кошелька у власти нет. Добропорядочный гражданин — не иждивенец, он оплачивает власть, чтобы та обеспечивала ему комфортные условия для жизни, развития и воспитания детей, перемещений по стране, лечения в больницах… Когда все это осознают, тогда и будет иное, чем сейчас, отношение к МСУ. Пока же государство царит над всеми, оно якобы позволяет своим гражданам жить, оно якобы выдает им средства на пропитание, лечение, учение и пр.

— А если проследить цепочку гражданин — федеральный уровень управления государством?

— Пожалуйста. Возьмем Министерство обороны. В Конституции РФ записано, что оборона — исключительное полномочие государства. Но чтобы ее организовать, надо на муниципальном уровне содержать военкоматы, предоставлять им помещение, направлять врачей для работы в медкомиссиях, обеспечивать транспорт для доставки работников военкоматов и призывников, выделять квартиры сотрудникам и многое другое. А на чьи деньги все делается? Налоги граждане уже заплатили, бюджет страны сформирован, расходы на оборону в нем прописаны. Значит, Министерство обороны и платит за все, связанное с подготовкой кадров для обороны? Как бы не так! Этим занимается местная власть. То же самое и с работой паспортисток в ДЭЗах, формально не подчиняющихся Министерству внутренних дел или Министерству обороны, но, тем не менее, контролирующих и регистрацию граждан, и военные билеты. Причем не на деньги МВД или Минобороны, а за счет средств, поступивших в качестве оплаты коммунальных услуг. Освободить же их от этой работы нельзя — рухнет система учета военнообязанных. И хотя мы, занятые реформой МСУ, все сложности такого положения прочувствовали на себе, в министерствах понимания мы пока не находим. Или возьмем органы МВД. Примерно 60% работников милиции оплачиваются за счет местных бюджетов, и только 40% — за счет федерального бюджета.

— Вспомним старое мудрое высказывание о том, что государство должно служить обществу, а не наоборот…

— Совершенно верно. Именно поэтому с 1 января 2006 года вступит в силу новый закон о МСУ. Что нужно, чтобы он работал? Первое: воля президента. Требуется «толчок сверху». Второе: необходимо на местах разделить все полномочия, для чего принять соответствующие федеральные законы. Ведь никто из губернаторов или президентов республик не спешит передавать власть этажом ниже. Мы подсчитали: надо изменить 230 законодательных актов, регламентирующих жизнь граждан до мелочей — от регистрации рождения ребенка до определения порядка погребения. Работа большая. Самодеятельность и самочинность здесь неуместны.

Или другой пример. Кто только не занимается реорганизацией ЖКХ! И губернаторы, и РАО «ЕЭС России», и федеральное правительство… А ведь должна быть изложенная в законе единая для страны процедура функционирования жилкомхоза. Кроме того, в законе говорится, что ЖКХ занимаются муниципальные власти. И все! Больше никто! Для этого у них есть все полномочия.

Еще пример. С треском и шумом приняли закон об энергетике. Но нигде в нем не сказано прямо, что ответственность за надежное и четкое электроснабжение населенных пунктов несет государство. А уж оно пусть нанимает хоть А.Б. Чубайса, хоть кого-то другого, кто обеспечит каждый населенный пункт энергией. То же самое касается производства тепла, использования внутренних водоемов и пр. Все это — природные ресурсы, принадлежащие государству и им управляемые.

— Тема энергетики мне немного знакома. В стране есть частные электростанции и приватизированные электрические сети. Их очень мало, но они есть. Кто же будет им давать команду «дать свет» или «отключить»? Они же никому не подчинены.

— А зачем командовать? Вы опять за старое, хотите, чтобы раздавали указания? Закон будет править. И пусть частник попробует этот закон не исполнить! Тогда за него возьмется та самая муниципальная власть, и я ему не позавидую.

— Да ведь на всех органов власти не напасешься…

— Теперь муниципальная власть появится в каждом населенном пункте, где проживает более 1 тыс. человек (не исключен и наемный менеджер). Там должны быть все объекты социального обслуживания, аналогичные городским: школа, пункт милиции, фельдшерско-акушерский пункт, почта, котельная, водопровод, автобусное сообщение с райцентром и т. д. У такого поселения будет свой бюджет, наполняемый самостоятельно. Например, уже сегодня на места, в регионы полностью отданы поступления от подоходного налога. К ним добавятся налог на недвижимость, земельный налог… Наша задача — при разработке нового законодательства точно прописать, какой процент получит местное самоуправление от налогов и иных поступлений. Тогда у новой власти будет надежный фундамент, и мы сможем выстроить эффективную систему управления территориями.