Куда идем по правовому полю


Текст | Николай БЛИНОВ

Необходимость реформы управления страной для большинства населения очевидна. О чем можно судить хотя бы по результатам последних выборов, прошедших под лозунгом наведения порядка в стране. Дикие события в Беслане эту необходимость подтвердили.

Реализуя свои предвыборные обещания, и фактически в условиях кризиса президент сообщил о намерении изменить избирательное законодательство с целью создания единой системы государственной власти. В этом случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет выстроен на принципах, идентичных тем, которые положены в основу механизма образования Правительства РФ. Президент попросил кабинет министров и глав регионов оперативно подготовить собственные предложения по данному вопросу.

Уже в конце сентября проект поправок к законам «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.99 года и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.02 года был внесен в Думу. Помимо новых предложений о выборах главы региона президентский законопроект предусматривает роспуск местных законодательных собраний, в случае если они с двух попыток не одобрят кандидатуру, предложенную президентом, а также назначение временного исполняющего обязанности главы региона и выборы нового законодательного собрания.

Значительно упрощается процедура отзыва главы региона. Теперь он может быть отстранен от должности президентом в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Избранные до вступления в силу предлагаемого закона главы регионов будут работать до истечения срока полномочий. Закон не применяется также, если выборы главы регионов назначены до вступления его в силу.

Критика и критики

Большинство политиков, критикующих законопроект, считают его недемократичным, полагая, что демократическая политическая система возможна только при децентрализации власти. При этом кивают на наш горький опыт в сталинские времена, забывая о том, что распад СССР — это тоже горький опыт.

Руководитель фонда «Демократия» и Комиссии при президенте по реабилитации политзаключенных Александр Яковлев, комментируя президентскую инициативу, сказал, что ему: «не жалко многих нынешних губернаторов», поскольку они «сами создали условия для наката на них» и внесли вклад «в великое дело коррупции и зажим свободной прессы, оппозиционных групп, в создание авторитарных режимов на местах». Однако Александру Яковлеву, по его словам, жаль, что жители регионов лишаются возможности выбирать главу региона. «Какая же здесь будет ответственность перед народом? Успешные либеральные экономические реформы могут идти при инициативе людей, а не авторитарными методами. Я не верю, что назначенцы будут меньше воровать. Должны действовать законы о строгой ответственности чиновников, неважно, выборных или назначенных».

С последним трудно не согласиться. Но реального механизма привлечения чиновников к ответственности нет. Генеральной прокуратуры и центрального аппарата МВД на все регионы не хватит, им бы с центром справиться. Завести уголовное дело на главу региона в национальной республике, если такое понадобится, будет не легче, чем получить согласие на экстрадицию Березовского или Закаева в английском суде.

Всякая попытка центра «разобраться» с главами регионов, независимо от отношения к ним местного населения, воспринимается как посягательство на их суверенитет. Доказательства тому найдутся и в советской истории: многие еще помнят «хлопковое дело». В наши дни, очевидно, речь пойдет о рецидиве имперской политики. Да и способны ли правоохранительные органы бороться с коррупцией, если никак не пресекут ее в собственных рядах?

Большинство критиков инициативы президента сегодня говорят о ее недемократичности, антифедеральной направленности и нарушении избирательных прав граждан. При этом в качестве аргументов в лучшем случае приводят одну-две статьи Конституции РФ. Но, как говорится, с ножницами в руках можно и из Библии вывести, что Бога нет.

Право и его условия

Рассуждая о нарушении прав, в том числе избирательного, критики зачастую путают право с механизмом его реализации. Но при отсутствии такого механизма право — пустой звук. Набор прав, соответствующий международным стандартам, был декларирован во всех конституциях СССР, в том числе в знаменитой сталинской. И что, расцветали гражданские свободы? Если президент, как гарант прав граждан, решил изменить условия осуществления прав, почему это неконституционно и недемократично? И почему прямые выборы лучше, чем закрепленные Конституцией РФ? Согласно ст. 3 п. 2 Основного закона, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госвласти», иначе говоря, через собственных представителей.

Президент предлагает проводить выборы главы региона с участием законодательного собрания по предложению ЗС. Кандидатура будет предварительно согласована в регионе, как обычно делалось и раньше.

Непрямые выборы существуют во множестве вполне демократичных стран, кроме того, президент сам избирается путем всенародного прямого тайного голосования и, значит, является представителем народа. Предложенный президентом порядок выборов не нарушает ни одной статьи Конституции.

В законопроекте применен новый термин «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации», при этом имеются в виду представители исполнительной власти. По Конституции президент РФ не является представителем исполнительной власти. Президенты субъектов Федерации в соответствии со ст. 5 п. 3 Основного закона, где говорится, что органы госвласти в субъектах Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные, тоже не могут представлять исполнительную власть. Следовательно, законопроект на них не распространяется. А если, например, речь идет о Калмыкии, где президент — глава исполнительной власти, то в данном случае закон вступает в силу.

Право избирать президентов в национальных республиках никто не отменяет, так как в документе говорится об исполнительной власти, а президентам республик предлагается поступиться частью своих полномочий в пользу федеральной власти.

Многие губернаторы и законодательные собрания одобрили законопроект, так как он дает сегодняшним губернаторам возможность начать новый отсчет сроков избрания. В национальных республиках мнения разделились.

Разночтения

Поскольку Конституция не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительной власти, большинство юристов или толкуют статьи Конституции из раздела о федеральном устройстве (в частности, ст. 71, 72, 73, регламентирующие разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами), или ссылаются на постановление Конституционного суда от 18.01.96 года, которым он не разрешил Законодательному собранию Алтайского края самому избирать главу администрации. При этом цитируются выдержки из постановления: «Высшее должностное лицо субъекта РФ, формирующее органы исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно… Избранный в таком порядке (местным законодательным собранием) глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем власти».

Между тем Конституционный суд в том же документе отметил: «Конституция не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, однако она предусматривает в ст. 3 ч. 2, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы госвласти» «Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы госвласти (ст. 3 п. 5 Конституции), органы госвласти субъектов РФ формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 06.12.94 года, “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” называет в числе избираемых гражданами главу исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

Таким образом, суд указывает не на нарушение Конституции, а на нарушение действовавшего на тот момент закона, а он утратил силу 19.09.97 года, и сейчас эти же положения регулируются законом от 12.06.02 года. И если в закон будут внесены изменения, предлагаемые президентом, такой порядок становится конституционным. Совершенно очевидно, что федеральный закон от 06.12.94 года сам противоречил Конституции, в соответствии с которой председатель правительства — глава исполнительной власти назначается президентом с согласия Госдумы (ст. 110 ч. 2, ст. 83 п. а Конституции).

Но Конституционный суд, согласно ч. 3 ст. 74 федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации», принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой рассматривается. А проверки конституционного федерального закона от 06.12.94 года никто не просил. Действующий ныне федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан Российской Федерации», предусматривающий прямые выборы глав регионов, неконституционен по тем же основаниям, что и федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Это нарушение действующего Основного закона и предложил устранить президент своим законопроектом. Так кто же нарушитель Конституции — президент или его критики?

К кому апеллировать

Бывший глава Правового управления Администрации президента Ельцина Михаил Краснов, понимая, очевидно, необоснованность ссылок на постановление Конституционного суда, обращается к ст. 71, 72, 73 Конституции из раздела о федеральном устройстве.

Краснов рассуждает следующим образом. Так как ст. 71 перечисляет вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, а ст. 72 — вопросы совместной компетенции регионов и федеральной власти, все, не упомянутое в этих двух статьях, подпадает под действие ст. 73, то есть относится к исключительной компетенции регионов. Далее: формирование органов власти — дело субъектов Федерации, губернаторы представляют исполнительную власть, значит, порядок их избрания является прерогативой регионов. И вывод: президент нарушает в своем законопроекте принцип федерализма.

На первый взгляд все логично. Однако Краснов не упоминает о ст. 77, на которую ссылается президент. А она гласит: «Система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов госвласти, установленных федеральным законом». Президент и предлагает изменить федеральный закон. Конечно, можно усмотреть некоторую несостыковку в этих статьях, что и дает повод для логических построений Краснова. Однако ст. 16 Конституции из гл. 1 «Основы конституционного строя» говорит о том, что положения гл. 1 составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут им противоречить. То есть при возникновении разночтений нужно обращаться к главе, устанавливающей основы конституционного строя.

А ст. 5 п. 3 из этой главы гласит, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов Российской Федерации.

Понятие федеративного принципа у М. Краснова и президента разное. В таком случае необходимо обращаться в Конституционный суд, поскольку толкование Основного закона — его прерогатива.

А Конституционный суд по поводу федеративного принципа уже высказался в постановлении 18.01.96 года: «Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы госвласти (ст. 5. п. 3 Конституции), органы госвласти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что федеральные». Напомню, что, согласно Основному закону, глава исполнительной власти — премьер-министр утверждается Думой по предложению президента. Что и требовалось доказать.

Убежден, что предложенный В. Путиным законопроект будет утвержден парламентом, и не в силу верноподданнических чувств, на что намекают противники президента, а в силу его строгого соответствия Конституции.

Автор — юрист, бывший работник Прокуратуры СССР, ныне независимый эксперт