Два пути к стабильности


Текст | Денис ЖУРАВСКИЙ

Несомненно, правы эксперты, которые пытаются объяснить инициативы президента от 13 сентября, а также слухи о возможном роспуске Государственной думы стремлением нынешней политической элиты сохранить за собой власть после предстоящей через три года новой выборной «страды». Но вопреки утверждениям многих политологов вопрос далеко не исчерпывается продлением полномочий Владимира Путина.

В первую очередь речь идет о поиске конфигурации государственного устройства, которая позволит максимально долго сохранять политическую стабильность, избежать болезненной смены элит, связанной с социальными потрясениями, глобальным переделом власти и собственности, изменением экономического курса и прочими негативными последствиями. Негативными как для элиты, так и для страны в целом. От того, какая формула передачи власти окажется избрана в 2007—2008 годах, зависит будущее России.

Куда катятся пробные шары

Судя по характеру пробных шаров, которые в последние месяцы выкатывает Старая площадь, в окружении главы государства пока нет единого мнения относительно того, какой именно механизм следует избрать для решения «проблемы-2008».

Вариантов множество. В экспертном сообществе называют самые разные — от банальных (внесение поправки о третьем президентском сроке в Конституцию РФ) до крайне экстравагантных (придание конституционного статуса Госсовету). Всерьез рассматривать можно только несколько сценариев развития событий (см. таблицу 1).

По сути, есть два основных пути развития после 2008 года: дальнейшее укрепление президентской власти или переход к парламентской республике на основе многопартийности. Возможны смешанные варианты, позволяющие элите какое-то время балансировать на ситуативном усилении влияния различных институтов власти.

Концентрация всей полноты власти в руках президента рано или поздно приведет к болезненному переделу власти, который можно лишь перенести на срок от четырех до девяти лет в зависимости от избранного в 2008 году варианта поведения. Затем неизбежно последует полоса нестабильности, сопровождающаяся сменой всего высшего эшелона власти, переделом собственности и радикальной корректировкой курса экономических преобразований.

В то время как развитие многопартийности, создание стабильных парламентских партий предполагает более мягкую ротацию элит, происходящую путем изменения соотношения сил в парламенте. При этом властная элита может максимально долго сохранять свое влияние. Ровно столько, сколько она будет в состоянии контролировать партийно-политическую систему.

Пока это удается, но сама система не развита. Она не способна стать основой властных отношений. Главным институтом власти сейчас является президент. Если за два-три года получится сформировать зрелую многопартийность, то представители элиты смогут распределить между собой основные идеологические ниши в лице парламентских партий. Тогда вероятность столкновения элит и социальных потрясений минимальна, страна пойдет по пути планомерного обновления стабильной элиты.

Поэтому с точки зрения сохранения политической стабильности для России предпочтительнее парламентская республика. Ведь по своей концепции президентский законопроект о назначении губернаторов предусматривает и такую возможность. Он направлен на усиление контроля над единой системой исполнительной власти, которую, согласно ст. 77 Конституции РФ, образуют федеральные и региональные органы исполнительной власти, включая губернаторов.

А возглавляет ее премьер-министр.

В этом случае региональные ЗАКСы (по политическому составу они окажутся зеркальным отражением проправительственной Госдумы) сыграют свою роль в формировании исполнительной власти на местах, станут некой партийной гарантией верховенства федерального правительства. Однако для избрания такого пути нашей элите нужна опора в лице мощных общероссийских партий с развитой сетью региональных отделений.

В связи с этим приобретают актуальность вступившие в силу поправки к закону «О Правительстве Российской Федерации». Теперь с членов кабинета министров снимается ограничение занимать руководящие посты в политических партиях. Таким образом, сделан главный практический шаг, открывающий возможность для формирования правительства на основе парламентского большинства.

До перехода к этой системе еще далеко, а спешка с принятием этого закона, по всей видимости, была вызвана ситуативными интересами. В частности, речь идет о необходимости создания дополнительного стимула для партстроительства в России. Череда неудач «Единой России» на региональных выборах, низкие темпы развития партийной системы в целом, явно отстающие от проводимых в стране политических преобразований, — вот что мы наблюдаем в последнее время.

Отсюда потребность в новых партийных лидерах, обладающих солидным административным и электоральным ресурсом. Участие отдельных членов кабинета министров должно сыграть роль требуемого стимула как для укрепления «Единой России», так и, возможно, для создания нового партийного проекта.

Сам факт, что власть делает упор на развитие многопартийности, внушает уверенность относительно стабильного демократического будущего. Однако, если в ближайшие годы кремлевским политтехнологам не удастся достичь заметных успехов на этом поприще, элите будет крайне сложно сохранить свои позиции и противоборство вокруг власти обострится.

Дело в том, что контроль над развитой партийно-политической системой (а его можно осуществлять только через мощные парламентские партии), всецело формирующей власть (законодательную и исполнительную, федеральную и региональную), — это намного больше и надежнее, чем контроль над институтом президента, поскольку его проще утратить.

Таким образом, политические партии в нашей стране становятся теми институтами, которые будут определять характер дальнейшего развития государственности.

Окончательный выбор будет зависеть от изменений экономической конъюнктуры, напрямую связанной с мировыми ценами на нефть, и общественно-политической обстановки. Последняя особо подвержена трансформации и чувствительна к множеству факторов (успешность борьбы с терроризмом, уровень благосостояния населения, спектр социально-экономических показателей и др.).

Полоса социально-политической стабильности может закончиться в любой момент. Это неизбежно скажется на доверии к центральной власти и личном рейтинге Путина. Во многих регионах уже растет социальная напряженность. Не улучшается ситуация на Северном Кавказе. Есть опасения, что монетизация льгот и другие рыночные преобразования, проводимые правительством, очень больно ударят по регионам Сибири и Дальнего Востока.

Голоса недовольства доносятся и из других регионов. Так что по мере приближения 2008 года социальный фон в стране способен измениться далеко не в лучшую сторону. Поэтому внесенный президентом законопроект о новом порядке наделения полномочиями руководителей регионов содержит в себе возможности сразу нескольких сценариев решения «проблемы-2008». Отсюда противоречивый на первый взгляд характер документа.

Четыре принципа и один камень преткновения

Законопроект содержит четыре ключевых положения: губернатора назначает президент и утверждает региональное законодательное собрание; губернатор имеет право занимать свой пост неограниченное количество сроков; глава субъекта Федерации может быть отрешен от должности в случае утраты доверия к нему; региональные ЗАКСы распускаются после двукратного отказа утвердить президентскую кандидатуру на пост губернатора (см. таблицу 2).

Как показало обсуждение законопроекта, первые два пункта вызывают поддержку в регионах: многие лидеры субъектов Федерации находятся на своем посту уже второй срок, и получение власти напрямую из рук главы государства позволит им продлить собственные полномочия. Третий пункт губернаторов, конечно, не радует, но их положения по сравнению с нынешним существенно не ухудшает.

Наибольшие споры вызывает четвертый пункт. Появилась группа региональных лидеров во главе с Минтимером Шаймиевым, одной из ключевых фигур «Единой России», выступающая категорически против роспуска законодательных собраний.

А лидер «Родины» Дмитрий Рогозин считает, что нет никакой необходимости участия законодательных собраний в процедуре утверждения губернаторов.

Действительно, участие региональных законодателей в формировании высшей исполнительной власти субъекта Федерации не в полной мере согласуется с закрепленным в ст. 10 Конституции РФ принципом разделения властей, согласно которому органы исполнительной, законодательной и судебной власти самостоятельны. Неясно, каким образом законодательный орган власти будет наделять губернатора полномочиями, коими сам не обладает. Знатоки конституционного права отмечают, что технически проще и юридически корректнее назначить губернаторов напрямую указом президента РФ.

Что же мешало авторам реформы прислушаться к доводам специалистов? Дело в том, что из участия региональных законодательных собраний в процедуре утверждения кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта Федерации вытекает право их роспуска. Следовательно, утверждение предложенных президентом кандидатур станет гарантией лояльности региональных ЗАКСов главе государства. А лояльность законодательных органов власти субъектов Федерации окажется для Кремля принципиальным вопросом, если дело дойдет до внесения изменений в Конституцию.

Встречающееся в печати мнение, что для проведения конституционной реформы (например, по продлению полномочий президента) необходимо квалифицированное большинство Думы, — распространенное заблуждение. На самом деле ст. 136 Основного закона предусматривает, что те главы Конституции РФ, которые, в частности, регулируют федеративное устройство и порядок избрания президента, изменяются путем принятия федерального конституционного закона (ФКЗ) и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Если в Госдуме Кремль обладает большинством, необходимым для принятия ФКЗ, то уверенности в такой лояльности со стороны региональных ЗАКСов пока нет. Темпы регионального партстроительства и формирования законодательных собраний по партийному принципу пока не гарантируют всеобщую поддержку воли федерального центра. Фактор «Единой России», по всей видимости, не обеспечивает достаточного запаса прочности для прохождения конституционной реформы в регионах.

К 2007 году через законодательные органы власти субъектов Федерации пройдет утверждение большинства губернаторов. Причем, по мнению ряда наблюдателей, не исключено и досрочное отрешение от должности отдельных региональных лидеров. Таким образом, основная часть региональных ЗАКСов волей-неволей выскажет свое доверие главе государства. И через два-три года предложенная схема избрания губернаторов позволит обеспечить в регионах тот уровень поддержки, который необходим для проведения конституционной реформы.

Ее вероятность, конечно, весьма мала. Но в Кремле сейчас стремятся действовать наверняка и застраховаться от любых угроз стабильности политической системы.

Автор — эксперт Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике

Комментарии политиков

Сергей ГЛАЗЬЕВ, лидер движения «За достойную жизнь»:

— Назначение глав субъектов Федерации административным путем, сверху — еще один шаг на пути свертывания демократических институтов народовластия и формирования авторитарно-бюрократического режима, свободного от ответственности перед своим народом. Сегодня эта политическая реформа выглядит нелепым анахронизмом, отбрасывающим нас на несколько десятилетий назад.

Подобное мы уже проходили при Ельцине на заре демократических реформ. Тогда кого только не назначали на посты губернаторов — по принципу личной преданности и связей с высшим руководством страны. Как следствие, в начале 90-х появились первые признаки разложения политических устоев государства — от «парада суверенитетов» до коррумпированной бюрократии. Лишь после того как губернаторов стали избирать, произошло реальное оздоровление органов государственной власти.

Региональные выборы 2004 года можно считать последним значительным политическим событием в нашей стране, поскольку с 2005-го граждане потеряют право избирать своих представителей во властные структуры. Сейчас Кремлю подконтрольны правительство и Дума, где у блока «Родина», который я возглавлял, украли название. После 1 января ему будут подконтрольны и региональные структуры власти.

Восстановление механизма административного назначения глав субъектов Федерации означает ущемление базового права наших граждан избирать губернатора по собственному волеизъявлению. Процедура представления кандидатов в губернаторы законодательными собраниями субъектов Федерации не более чем административная бутафория, имитирующая демократический принцип подбора кадров.

У меня нет сомнений, что в регионах кадры будут подбирать по принципу личной преданности, а не способности служить интересам населения. Следствием станет снижение ответственности региональных органов власти за объективные результаты собственной работы.

Губернаторы начнут доказывать свою лояльность, фабрикуя итоги федеральных выборов в регионах в обмен на то, что федеральный центр закроет глаза на вопиющую коррупцию в регионе. Такая реформа подрывает доверие людей к государству и в конечном счете ведет к подавлению прав и свобод граждан. Она снижает эффективность гоcвласти, препятствует конкуренции в экономике, блокирует механизмы экономического роста, основа которого — свободная творческая инициатива граждан.

Иван МЕЛЬНИКОВ, заместитель председателя ЦК КПРФ:

— Коммунистическая партия крайне отрицательно относится к инициативе президента о назначении губернаторов. Фактически Путин использовал бесланскую трагедию для усиления собственной власти.

Этот антидемократический шаг приведет также к подчинению законодательных собраний регионов президенту, так как возможность их роспуска, прописанная в законе, станет формой давления на депутатов.

Что касается других инициатив, то для нас, как для крупной партии, введение пропорциональной системы выборов в Государственную думу и ужесточение законодательства о политических партиях на данном этапе в целом выгодно. В Думе, например, мы больше мест получим по партийным спискам, чем по одномандатным округам.

Однако мы не имеем права думать о сиюминутных выгодах, в то время как нынешняя власть, укрепляя себя, разрушает государство и уничтожает демократические институты. Когда страна идет в тупик, выгод не может быть ни для кого.

Владимир РЫЖКОВ, независимый депутат:

— Я считаю, что предложения президента антиконституционны. Подобные нововведения не укрепляют, а, напротив, ослабляют нашу государственность.

Россия по Конституции — федеральное правовое государство. Последние инициативы Путина противоречат Основному закону: они, по сути, отменяют выборы. Кроме того, по моему мнению, президент путает понятия укрепления и управляемости страны с управляемостью губернаторов. Безусловно, назначенным губернатором легче управлять, но кому от этого лучше? Такого губернатора не знают жители региона, да и сам он не знает регион.

То же и с отменой выборов в Думу по одномандатным округам. Сегодня 225 депутатов, которые прошли в Думу подобно мне, кровно связаны со своими территориями. Если же этого не будет, то в законодательную власть придут назначенцы, не имеющие ни малейшего представления о реальной жизни региона.

Записала Кира Ремнева