Покидая последний оазис


Сергей СМИРНОВ

Давно, очень давно российское общество не было столь взбудоражено реформаторскими действиями властей. Это и понятно, ведь перемена принципов предоставления льгот затронет экономические интересы десятков миллионов россиян. Пикеты у стен Государственной думы под уже успевшими забыться лозунгами типа «Нет наступлению на права народа!», несмотря на лето, оказались достаточно многочисленными. Борьба за один из немногих сохранившихся оазисов социализма обещает быть нешуточной.

Единодушие или, лучше сказать, «единороссие» Думы здесь ни при чем: 58% россиян вообще против замены натуральных социальных льгот на денежные выплаты. Тем не менее споры вокруг проблемы носят в основном политический характер. Поэтому основная моя задача — по возможности спокойно разобраться в том, что же такое современная российская система социальных льгот и что на самом деле нужно делать для ее реформирования. Подчеркну — реформирования реального, исходящего из интересов пользующихся правом на получение льгот домохозяйств (так социологи именуют членов семьи, живущих под одной крышей. — Ред.), а не мнимого, определяемого удобством предоставляющих и финансирующих их ведомств.

Государство — это я

В идеальном случае каждый человек, как и любая семья, должны располагать такими доходами, которые позволяют, подобно государству, выстроить собственный профицитный бюджет. То есть в нем необходимо заложить средства на качественное питание, приличный гардероб, лечение, обучение, путешествия… Да мало ли статей расходов в семейном бюджете! Но, к сожалению, в начале 2004 года у 29 млн человек, а это 20,4% граждан России, уровень жизни оказался ниже прожиточного минимума. Вот и возникает вопрос о предоставлении части таких семей социальных льгот.

Льготные категории граждан разнородны по составу — от лиц, внесших особый вклад в развитие страны (герои, орденоносцы), до пострадавших от действий самого государства (жертвы политических репрессий). Есть, разумеется, еще пенсионеры и инвалиды, которым требуется весьма дорогостоящее лечение и лекарственное обеспечение.

Система социальных льгот была широко распространена в Советском Союзе: это и жилищно-коммунальные услуги по ценам ниже себестоимости, и общественный транспорт, дотируемый из бюджета. Кроме того, в условиях, которые известный венгерский экономист Я. Корнаи определил как «экономика дефицита», существовали и своеобразные, вынужденные льготы — право на приобретение автомобиля, мебельного гарнитура, вступления в ЖСК и т. д.

В рыночной экономике все иначе. Рубль имеет реальную покупательную способность, и проблема компенсации затрат на поддержку льготных категорий населения становится достаточно острой. По данным Федеральной службы государственной статистики (бывший Госкомстат России), в 2002 году расходы на выплату пособий и социальную помощь составили 127,9 млрд руб. Наиболее распространенные из них — дотации и льготы, связанные с оплатой жилья и коммунальных услуг, а также транспортных расходов, — получили соответственно 26,6% и 25,5% всех российских домашних хозяйств.

По мнению экспертов, общая реальная потребность в бюджетном финансировании всех государственных мандатов по предоставлению социальных льгот и гарантий в 2,5—3 раза больше указанной цифры. Только из федерального бюджета социальными льготами в настоящее время пользуются почти два десятка категорий граждан.

Согласно результатам анализа федерального закона «О ветеранах», проведенного экономистами «Единой России», для льготников-ветеранов изобретено 40(!) категорий и подкатегорий, а расчетная потребность в финансировании установленных льгот в 2003 году составила 189,2 млрд руб., из них по федеральным мандатам — 34,2%, по региональным — 65,8%. В то же время фактическое финансирование составило всего 11,4% и 37,5% соответственно. Возникает резонный вопрос: зачем же нужны реально не финансируемые льготы? А ведь подобная ситуация характерна и для ряда других федеральных законов.

Есть еще одно важное обстоятельство. Если раньше государство точно знало размеры доходов граждан, которые относились к той или иной льготной категории, то в условиях рынка, когда бюджетный сектор экономики стал играть второстепенную роль, появились богатые пенсионеры, инвалиды, чернобыльцы, матери-одиночки. Но ведь нельзя, согласитесь, предоставлять социальные льготы только по факту принадлежности человека к той или иной формальной категории.

Обороты через голову

Как наименее безболезненно перейти к прямым денежным выплатам конкретным льготникам? Стремление федерального центра решить проблему социальных льгот с использованием унифицированных подходов похвально. Тем более что примеры подобного эффективного вмешательства в новейшей российской истории существуют.

В тот период, когда детские пособия выплачивались из региональных бюджетов, задолженность по ним была чрезвычайно велика: в 1999 году она составляла 26,2 млрд руб., что в 1,8 раза превышало расходы на выплату этих пособий. Проблема заключалась в том, что регионы прикрывали бюджетными средствами иные провальные направления, с их точки зрения более значимые, чем поддержка семей с детьми. Однако в 2001 году в составе федерального бюджета был образован фонд софинансирования социальных расходов. Он и начал выделять средства на детские пособия. В результате задержки по выплатам удалось изжить, а регионы начали постепенно гасить задолженность. В 2002 году «детские» выплаты из федерального бюджета составляли ежемесячно 23,7 млрд руб., а задолженность сократилась на 40%. Другое дело, что сам размер пособия смехотворен — 70 руб. против нынешних 2113 руб. детского прожиточного минимума.

Аналогичная ситуация сложилась и с выплатой пособий по безработице. В период существования Государственного фонда содействия занятости населения многие регионы имели задолженность по выплате пособий зарегистрированным безработным. После упразднения фонда его функции легли на федеральный бюджет, и проблема была ликвидирована.

Преимущества «федерального» пути реформирования системы социальных льгот становятся очевидными, если принять во внимание различное социально-экономическое положение субъектов Российской Федерации. Меньшая их часть (Москва, например, или нефтегазодобывающие регионы) способна финансировать данное направление. В бюджетах же основной части регионов сколько-нибудь значимых средств на эти цели нет.

Однако тот путь, который был реально выбран российским правительством для реформирования системы социальных льгот, по моему мнению, вызывает определенные вопросы. Причем критические замечания к предлагаемой системе можно условно разделить на неконструктивные и конструктивные.

Минус против плюса

Начнем с первых. Митингующие у стен Государственной думы, поддерживаемые оппозиционными партиями, говорят об отмене социальных льгот как таковых. Здесь стоит занять проправительственную позицию. А она заключается в том, что изменяется форма предоставления льгот, но сами они никоим образом не отменяются. Иными словами, ветеран или инвалид, чернобылец или Герой Советского Союза (России) по-прежнему получит социальные преференции. Правда, не в натуральной форме, а в денежной. И вот здесь-то кроется один из подводных камней, на который наткнулось правительство. Для значительной части льготников, заслуженных людей, воспитанных в советское время, сам факт выделения их из общей массы, почет и уважение во многих случаях перевешивают то, что называется денежным эквивалентом. Вне зависимости от его размера.

И все же именно этот камень обойти проще всего. При соблюдении, однако, того принципиального условия, что идеология реформы системы социальных льгот будет радикально изменена. Почему это так важно? Суть предлагаемого варианта реформы состоит в том, что в конечном счете — сейчас или в обозримой перспективе — все социальные льготы, предоставляемые ныне в натуральном виде, будут заменены денежными выплатами. Они должны носить фиксированный характер и значительно (до семи раз) дифференцироваться в зависимости от категории льготников.

При таком подходе действительно теряется сама суть понятия «социальная льгота». Не случайно многие официальные лица, включая министра здравоохранения и социального развития Российской Федерации г-на Зурабова, стали говорить о том, что в результате введения денежных выплат в стране фактически увеличатся размеры пенсионного обеспечения.

В этом и состоит ошибка: смешение социально-экономических понятий, особенно в социальной политике, всегда приводило к недовольству населения. Не следует путать государственное пенсионное обеспечение, которое в России строится на страховом принципе (страховая и накопительная части пенсии) с использованием элементов солидарности (базовая часть пенсии, социальные пенсии), и социальное льготирование отдельных категорий граждан как дополнительную заботу, в силу тех или иных причин проявляемую о них государством.

Либо — либо

Таким образом, мы говорим либо о формах предоставления социальных льгот и всерьез обсуждаем вопросы изменения этих форм, либо о надбавках к пенсиям, а это уже совершенно иная социальная проблема. Понимание сути реформы системы льгот и ее PR-сопровождение во втором варианте вызывает у меня резкие возражения.

Впрочем, и в первом своем варианте общая модель реформы представляется не вполне обоснованной. Хотя бы потому, что установление фиксированных выплат льготникам не решает полностью проблемы потребления социальных льгот в натуральной форме (отсюда — те самые конструктивные критические замечания). И связано это с тем, что внутри одних и тех же категорий льготников потребности отдельных людей в социальных льготах могут сильно различаться.

Затратная терапия

Пожалуй, наиболее ярким примером, подтверждающим данное положение, является бесплатное лекарственное обеспечение тех или иных категорий инвалидов. По новой льготной системе его заменит определенная (напомню, фиксированная для всех граждан этой категории) денежная выплата, которая, по замыслу разработчиков реформы, должна компенсировать приобретение лекарств за их фактическую цену. Но ведь на самом деле заболевания у инвалидов не одинаковые, и потому лечение их требует различной, весьма дифференцированной по финансовым затратам лекарственной терапии.

Кому-то по жизненным показаниям необходимо приобретать лекарств на 200—300 руб. в месяц, а кому-то — на 20—30 тыс. руб. В результате при фиксированной выплате кто-то из инвалидов выиграет, а кто-то проиграет. Так, изначально инвалидам I группы, то есть людям с наиболее тяжелыми нарушениями здоровья, предполагалось ежемесячно доплачивать по 1,4 тыс. руб., что для одних — много, а для других — очень мало.

Аналогичная ситуация с доплатами на транспортные расходы. Льготникам, проживающим в районах, где нет железнодорожного транспорта и слабо развита сеть автомобильных дорог, а также в сельской местности, эта денежная компенсация дает необоснованные преимущества перед льготниками, проживающими в крупных городах и пользующимися общественным транспортом практически каждый день. Согласованное с АО «Российские железные дороги» предложение «Единой России» о введении льготного проездного билета на пригородный транспорт стоимостью 40 руб. в месяц с вычетом указанной суммы из индивидуальных компенсационных выплат мало что решает. Во-первых, подобный билет нужен далеко не всем, а во-вторых, при этом фактически воспроизводится та система натуральных социальных льгот, ради изменения которой и затевалась реформа.

Так не разумнее ли было бы отказаться от попыток реформирования и оставить все как есть?

На самом деле это невозможно: принятые законодательством на различных уровнях, но фактически нефинансируемые социальные мандаты не вызывают в обществе ничего, кроме раздражения и вполне обоснованных претензий к власти — федеральной, региональной или местной, которая не в силах выполнить свои обязательства перед гражданами. Собственно говоря, именно от этого и следует отталкиваться, начиная какие бы то ни было изменения в сфере социальных льгот.

Итак, что же мы имеем? С одной стороны, десятки категорий льготников, с другой — сами льготы. Помножив число льготников на финансовую оценку конкретной льготы, мы определим предполагаемую величину бюджетных ресурсов, необходимых для предоставления этих льгот.

Но фактическое потребление социальных льгот не обязательно совпадает с их расчетной стоимостью. Как уже отмечалось, оно может быть и больше, и меньше средств, заложенных на данные цели в государственном бюджете. Отсюда следует ключевой элемент предлагаемой новой системы предоставления социальных льгот, а именно их финансирование по фактическому потреблению. Это означает следующее.

Во-первых, льготник, как и сейчас, не будет видеть «живых» денег. Если это социальная льгота, то и средства, которые выделяются для компенсации затрат ее поставщикам, носят целевой характер и не должны использоваться для приобретения иных товаров и услуг. Хороший пример уже есть: субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг гражданам с низким уровнем доходов. Реальных денег они не видят, поскольку средства направляются на счета поставщиков электроэнергии, тепла, газа, воды, и производители иных товаров и услуг (например, винно-водочный магазин) их получить никоим образом не могут.

Во-вторых, необходим строгий учет фактического потребления социальных льгот. В этом поможет социальная карта жителя. Устроенная подобно банковской, она позволит отследить потребление социальных льгот конкретным гражданином и, следовательно, уточнить реальную величину средств, необходимых для их финансирования. Подобного рода карты вводятся сейчас, например, в Москве и некоторых городах Московской области.

В-третьих, когда государство декларирует какую-либо социальную льготу, то оно обязано финансировать ее в полном объеме. Если же средств на финансирование всех без исключения льгот в бюджете — федеральном, региональном или местном — не хватает, то часть их должна быть отменена. Да, это жесткое решение, но иначе будет еще хуже: мы знаем, куда благими намерениями вымощена дорога.

В-четвертых, нужно вернуться к вопросу об адресном (в зависимости от уровня доходов) предоставлении социальных льгот. Хотя эта проблема отчасти решается введением социальных карт. Вряд ли богатые льготники станут стремиться к копеечной, с их точки зрения, экономии, предоставляемой социальными льготами.

В заключение еще раз подчеркну: фиксированные выплаты льготникам не выход из положения. Должно финансироваться именно потребление социальных льгот. В тех объемах, в которых это позволяет делать государственный бюджет. Будет богатеть государство — значит будут увеличиваться размеры предоставляемых льгот и расширяться категории льготников.

Автор — доктор экономических наук, эксперт Высшей школы экономики