Cити в сетях проблем


Нина МИРОНОВА

Новый федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вступит в силу в полном объеме 1 января 2006 года. Как он приживется, покажет время. Однако уже сегодня можно говорить об управленческих и иных проблемах, которые встанут перед муниципальными образованиями с его введением.

Проходящая в стране муниципальная реформа основана на принципе жесткого территориального деления страны на муниципальные образования. И новый федеральный закон очень подробно прописывает, как должны быть определены границы трех типов муниципалитетов: поселений (городских и сельских), муниципальных районов, объединяющих эти поселения, и городских округов, территории которых не будут входить в состав районов. Все три типа муниципалитетов обладают разным набором полномочий, строго определенным федеральным законодателем «сверху». Для поселений установлен круг вопросов местного значения, прерогатива районов — межмуниципальные функции, а городские округа (ими, по идее реформаторов, должны стать самодостаточные города) обладают полным набором полномочий.

Однако столь четкое территориальное деление на муниципалитеты — слабое место всей реформы, потому что выстраивать такую многообразную страну, как Россия, определяя для нее жесткую типологию муниципальных образований, весьма опасно. Правильнее было бы сделать акцент на развитии муниципалитетов поселенческого типа. Для решения своих хозяйственных проблем поселения могли бы по собственному усмотрению объединяться по два, три и так далее — вплоть до целого района. Такова зарубежная практика. А предлагаемая реформа приведет к тому, что у нас не будет полноценных муниципальных образований ни на уровне поселений, ни на уровне районов.

Что касается структуры органов местного самоуправления, то в России пока мало опыта формирования разных организационных моделей. До сих пор ощущался недостаток вариативности и учета особенностей отдельных муниципальных образований при выборе структуры органов. Сейчас в связи с реформой многие муниципалитеты озаботились этой проблемой и стали разрабатывать различные схемы построения своих органов местного самоуправления. И здесь заслуживают поддержки предложения о создании такой их структуры, которая в первую очередь зависела бы от масштаба муниципального образования.

Например, для района подходит вариант, когда избиратели формируют представительный орган местного самоуправления и уже он избирает главу, а в структуре администрации района действует управляющий, назначенный по контракту самой администрацией. В крупном городе с развитой инфраструктурой целесообразнее, чтобы жители напрямую избирали на муниципальных выборах и главу, и представительный орган. При этом глава будет иметь больше политических функций, а руководство администрацией можно возложить на наемного управляющего.

Явные противоречия

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в некоторых вопросах не согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления. В частности, с ее принципом субсидиарности, поскольку вся логика реформы предполагает установление объема полномочий «сверху». Кроме того, противоречия связаны с публичной собственностью. Новый закон, по сути, ставит под сомнение само ее наличие у муниципалитетов.

Конституция РФ предусматривает существование трех форм публичной собственности. Это государственная собственность Российской Федерации, государственная собственность субъектов Российской Федерации и муниципальная собственность. Институт собственности подразумевает, что тот, кто владеет собственностью, имеет право ею распоряжаться. Однако новый закон предполагает возможность безвозмездной передачи собственности одной формы владельцам собственности другой формы. То есть собственность муниципальных образований может безвозмездно перейти к субъектам Федерации. Данное положение противоречит не только Европейской хартии, но и Конституции РФ.

Еще одно несоответствие нового закона Европейской хартии касается структуры муниципальной власти. Так, в нем оговаривается существование четырех обязательных органов местного самоуправления: представительной власти, исполнительно-распорядительной власти в лице администрации, главы муниципального образования и контрольного органа.

Возникает вопрос, нужно ли в федеральном законе столь подробно прописывать структуру органов местного самоуправления? Например, если это малое муниципальное образование, то обязателен ли там глава муниципального образования? Возможно, будет достаточно и главы администрации.

Между тем Европейская хартия предусматривает лишь один представительный орган в качестве обязательного, что исходит из смысла и природы местного самоуправления. Этот орган — совет депутатов, собрание, дума — ответствен перед избравшими его гражданами, и именно он правомочен самостоятельно определять структуру органов муниципальной власти, с тем чтобы наладить более эффективное управление.

На пути к гражданскому обществу

Что же касается непосредственно представительных органов местного самоуправления, то и по старому, и по новому закону о местном самоуправлении они обладают исключительными полномочиями. Однако до сих пор не решен очень важный вопрос о возможности отзыва депутатов представительного органа.

В новом федеральном законе есть ст. 24, которая предполагает возможность проведения голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Но по сути это фикция, так как далее в статье сказано, что основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц регулируется уставом муниципального образования. Поскольку устав принимают сами представительные органы, вполне естественно, что депутатам невыгодно закладывать в него механизмы, предусматривающие их же отзыв.

В принципе процедуры отзыва представительного органа необходимо прописать федеральному законодателю. Ведь это конституционные гарантии граждан на осуществление местного самоуправления. Жители любого муниципального образования должны иметь право и реальную возможность отозвать лицо, деятельность которого, с их точки зрения, не только не приносит пользы, но и, возможно, тормозит его развитие.

Здесь есть масса проблем, и решение их требует времени. В России еще не сложилось полноценное гражданское общество. Не сформировался и средний класс, а именно он является основным налогоплательщиком на территории, и именно он вправе требовать от органов местного самоуправления создания комфортных условий проживания.

Хорошо забытое старое

Важно, что действующий и новый законы допускают существование помимо обязательных иных органов местного самоуправления. Ими могут быть муниципальная полиция, какие-то специализированные учреждения и агентства, которые участвуют в решении вопросов местного значения и имеют полномочия по их исполнению, например экономическое агентство по стратегическому развитию территории. Создание таких органов зависит от конкретных потребностей муниципалитета.

Пока данная практика слабо развита в России. Это связано с тем, что, как уже говорилось, в стране не сложилась традиция формирования разнообразных организационных моделей. Кроме того, муниципалитеты неумело пользовались действующим законом и не фиксировали в своем уставе уже созданные иные органы местного самоуправления. Достаточно часто случались прецеденты, когда главы администраций, образуя новые структуры, наделяли их определенными полномочиями, а впоследствии принимаемые ими решения признавались судом нелегитимными.

В связи с проведением реформы представительным органам местного самоуправления нужно более внимательно отнестись к выбору структуры органов муниципального образования. И обязательно иметь перечень всех органов с четким определением их полномочий в уставе муниципального образования.

Новый закон предусматривает появление в структуре органов местного самоуправления новой должности — сити-менеджера. Это профессиональный управляющий, которого назначает либо представительный орган, либо глава муниципального образования. Как правило, с таким специалистом заключается контракт, и за свои действия он отвечает перед назначившим его органом.

Введение института сити-менеджеров способно реально повысить эффективность муниципального управления. Ведь таким образом глава муниципального образования может сосредоточиться только на стратегических задачах или чисто представительских функциях. Оперативные же вопросы будет решать профессиональный управляющий.

Сити-менеджерами вполне могли бы стать бывшие мэры, депутаты местных органов власти, представители правительственных структур субъектов Российской Федерации, те, кто работает в объединениях муниципальных образований, в различных союзах и ассоциациях.

За последние десять лет в нашей стране сформировалось сильное профессиональное муниципальное сообщество. И это несмотря на то, что в России 90-х годов местное самоуправление начиналось фактически с чистого листа. Тогда ощущался острый дефицит муниципальных кадров. Ощущается он и по сей день. Однако сегодня муниципальная наука и практика развиваются очень активно, кроме того, создано несколько профильных вузов, готовящих муниципальные кадры.

Стратегия определяет структуру

В настоящее время главная задача муниципалитетов — оптимизация всей системы местного самоуправления. Причем в основу деятельности должно лечь стратегическое планирование, способствующее развитию территории. В ходе преобразований будут меняться ресурсные возможности муниципалитета и соответственно его полномочия. Поэтому структуре органов местного самоуправления нужно обладать определенной гибкостью, чтобы адаптироваться к новым условиям.

Очень важно, чтобы в стратегическом планировании участвовало все местное сообщество: сама муниципальная власть, население, наука, бизнес. Кстати, в последнее время бизнес-сообщество на местах начинает интересоваться стратегиями развития муниципальных образований. Например, в Вологде инициатива создания стратегического плана исходила от одной из бизнес-структур.

Автор — кандидат социологических наук, ведущий эксперт фонда «Институт экономики города»