ТРЕТЬЯ ПОПЫТКА НЕ ПЫТКА?


Татьяна ПУДОВА

Некоторые эксперты считают, что в России упущен наиболее благоприятный момент для реформирования ЖКХ — период шоковой терапии в начале 90-х годов. При проведении масштабной либерализации цен в 1992 году было принято решение не затрагивать уровень тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения. Возможно, это и стало роковой ошибкой, приведшей к нынешнему плачевному состоянию всего ЖКХ. Не исключено, что только шоковое решение оказалось бы адекватным. Потому что все более поздние попытки постепенно решить эту проблему не увенчались успехом.

Первая попытка реформы была предпринята в 1997 году. Тогда правительство провело специальное заседание, на котором, подняв вопрос о преобразованиях, предложило уже к 2003 году довести уровень оплаты услуг ЖКХ до 100%, чем вызвало недовольство большей части граждан. Однако этим все обсуждение, по сути, и ограничивалось. Реформа-97 «не пошла», хотя неприятный осадок в памяти людей она оставила.

Спустя три года к теме реформы ЖКХ все же вернулись и… первым делом вспомнили о пресловутой 100-процентной оплате коммунальных услуг. В результате чуть не наступили на те же грабли: реформу еще не начали, а уже не на шутку всех испугали.

24 ноября 2001 года Программа реформирования жилищно-коммунального комплекса была подписана. В утвержденной программе упадок в сфере коммунального хозяйства объясняется следующим образом: «Численность персонала в расчете на тысячу обслуживаемых жителей в два раза выше, чем на европейских предприятиях ЖКХ» и при этом «жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов к снижению нерациональных затрат материально-технических ресурсов».

В течение следующих двух лет реформу несколько раз начинали заново. Очередная попытка была сделана зимой 2003 года, после того как стало ясно, что принятый в первом чтении законопроект «Об основах федеральной жилищной политики» не решит ни одной из проблем ЖКХ. Отмену льгот по оплате, на которой так настаивало правительство, депутаты не поддержали. Но в том, что реформа необходима, после драматических событий января, когда ударили морозы, а часть регионов оказалась без теплоснабжения, уже никто не сомневался.

Было решено разработать и принять новый Жилищный кодекс, который установит новые правила на жилищно-коммунальном рынке, поскольку действующий безнадежно устарел и противоречит Конституции. Многие другие законодательные акты по ЖКХ сохранились еще с времен, когда жилищное хозяйство находилось в ведении НКВД. А обмен жилья до сих пор регулируется инструкциями почти 40-летней давности.

В мае 2003 года был принят закон «Об основах федеральной жилищной политики», в котором говорится, что компании — поставщики топлива и энергии могут менять тарифы только раз в году. Это стало одним из важнейших стимулов прихода в ЖКХ инвесторов, так как позволяло делать определенные прогнозы на будущее и хоть что-то планировать. А в апреле совет директоров РАО «ЕЭС России» одобрил создание компании «Российские коммунальные системы» (РКС) с уставным капиталом в 1 млрд руб. Ее цель — формирование реальной конкурентной среды в сфере предоставления услуг по управлению и эксплуатации ЖКХ.

ОАО «РКС» не единственный пример заинтересованности инвесторов в коммунальном хозяйстве страны. Этот рынок очень перспективен. И частный капитал готов прийти, но лишь на конкурентоспособные объекты, где уже через два-три года можно получать прибыль. Но тут-то и заключается главная проблема, тормозящая проведение реформы.

Экс-руководитель отрасли (председатель Госстроя, преобразованного в Федеральное агентство по строительству и ЖКХ) Николай Кошман утверждал в одном из интервью: «Есть оценки, по которым только на модернизацию отрасли надо направить 500—550 млрд руб. Мне лично кажется, что и половины этой суммы могло бы хватить, да даже и трети. При наличии 100—140 млрд мы уже могли бы двигаться более или менее уверенными шагами. Необходимо, чтобы в ближайшие десять лет в отрасль извне приходило 55—60 млрд руб. ежегодно. Если этого не будет, уже к 2007—2008 годам система может встать».

О ПЛЮСАХ И МИНУСАХ

В отсутствие частного капитала некоторые регионы пошли по пути привлечения заемных средств Всемирного банка. И в результате к настоящему времени уже в 22 городах России была начата реализация программы модернизации систем коммунального хозяйства.

К примеру, Череповец, получив заем, привел в порядок местный водоканал и коммунальные системы жилых домов. В городе закольцевали четыре теплоэлектростанции. Теперь, если с одной из них что-то случится, жители этого даже не заметят.

В некоторых городах обошлись собственными силами. Так, псковские бизнесмены взяли кредит в 3 млн руб., арендовали ТЭЦ, поставили там частотные регуляторы на электродвигатели, наладили учет расхода электроэнергии и привели в порядок теплотрассу. За год кредит отработали и начали получать прибыль. В Ханты-Мансийске реконструировали «хрущевку», оборудовали счетчиками расхода воды и тепла и получили экономию 47% по воде и 37% по теплу.

Положительный опыт реформы есть не только в крупных городах, но и в сельских населенных пунктах. К примеру, в Омской области, состоящей из 24 районов, газифицировано уже 19. Теперь там планируют создать управляющую компанию, что позволит оперативно выявлять слабые места жилищно-коммунального хозяйства области и вовремя проводить его профилактику и модернизацию.

***

Владимир Аверченко, руководитель Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

— Как вы оцениваете промежуточные результаты реформы ЖКХ?

— В принципе положительно, но от конечной цели реформы мы находимся еще далеко. Рост качества услуг в ЖКХ значительно отстает от роста тарифов. На эту ситуацию огромное влияние оказывают макроэкономические факторы. Цены на ресурсы и услуги ЖКХ повышаются гораздо быстрее, чем уровень доходов населения.

— Насколько актуален сегодня приход в ЖКХ частного капитала?

— Я бы сказал, очень актуален. Собственных оборотных средств предприятиям ЖКХ не хватает. Полностью финансировать отрасль государство не в состоянии. В прошлом году ЖКХ недополучило около 80 млрд руб., примерно 65% предприятий оказались убыточны и находятся на грани банкротства. Мы подготовили предложения правительству по увеличению объемов финансирования работ по модернизации объектов ЖКХ из федерального бюджета до 10 млрд руб. ежегодно. Но для решения всех проблем этого недостаточно.

В такой ситуации в качестве самой реальной меры я вижу приход в отрасль частного бизнеса. Уже сегодня около 16—25% коммунальных предприятий водо-, тепло-, электроснабжения имеют частную или смешанную форму собственности. А после принятия пакета законов, который сейчас находится на рассмотрении в правительстве, думаю, процесс будет идти более быстрыми темпами. К тому же объективные факторы показывают, что жилищно-коммунальный сектор является одной из самых привлекательных отраслей экономики.

«НЕУД» КОММУНАЛЬЩИКАМ

Во многих случаях предприятие ЖКХ является естественной монополией. И вот к чему может приводить передача таких предприятий в частные руки. В Иркутской области одна из компаний приватизировала котельную, обслуживающую 16-тысячный жилой район. А потом ее руководители явились к губернатору области с требованием выплатить 42 тыс. руб. под угрозой закрытия котельной.

Именно с подобными случаями связана инициатива Госстроя о запрете приватизации коммунальной инфраструктуры, которую он выдвинул в начале 2003 года. Ту же цель преследует находящийся в стадии разработки Закон о концессиях.

В соответствии с ним с инвестором будет заключаться договор на 49 лет. Как только администрация региона почувствует, что тот начал работать исключительно на себя, игнорируя интересы жителей, договор сразу же расторгнут.

Летом прошлого года был поднят вопрос и о необходимой в отрасли реструктуризации долгов, достигших к тому времени почти 300 млрд руб. Министерство финансов идею поддержало, однако не согласилось с тем, что всю эту гигантскую задолженность следует переложить на плечи федерального бюджета. Дальнейшее обсуждение пришлось отложить, тем более что перед ЖКХ замаячила другая проблема — подготовка к очередной зиме.

25 сентября состоялось заседание правительства, на котором руководство Госстроя должно было отчитаться об итогах первого этапа реформы и вновь поднять вопрос о реструктуризации задолженности. Но тогдашний премьер Михаил Касьянов изменил сценарий, выступив с резкой критикой темпов проведения преобразований. В частности, реформа предусматривала погашение потребителями долгов перед коммунальщиками. Но долги не были сокращены и реструктуризированы, в результате около 60% ЖКХ оказались убыточными.

Во многих регионах реформа шла по упрощенной схеме, исключительно за счет повышения тарифов, без внедрения новых экономических моделей. Причем и здесь часто наблюдалась нескоординированность действий: рост тарифов на энергоресурсы не сопровождался аналогичными мероприятиями в сфере жилищно-коммунальных услуг, что привело только к увеличению долгов.

Владимир Яковлев, в то время вице-премьер правительства, отмечал, что выполнение программы идет с большим отставанием. По его словам, «реформа ЖКХ в том виде, в каком она планировалась, практически еще не началась».

На заседании правительства было принято решение о том, что Минфин совместно с Госстроем в течение месяца предложит конкретные механизмы реструктуризации задолженности в сфере коммунального хозяйства, поскольку именно это является главным препятствием для прихода инвесторов в сферу коммунальных услуг. Никакой предприниматель не станет вкладывать деньги в предприятие, находящееся на грани банкротства. Решить проблему должен закон «О финансовом оздоровлении организаций ЖКХ».

***

Александр Рыбаков, мэр г. Владимира.

— Что вас не устраивает в федеральной политике, проводимой в сфере ЖКХ?

— Наша основная головная боль — проблемы с финансированием. Федеральное законодательство предусматривает льготы по оплате коммунальных услуг для ряда категорий граждан, а деньги из федерального бюджета поступают, к сожалению, нерегулярно и не в полном объеме. В итоге накапливаются долги, администрация города попадает в неловкое положение, поскольку претензии предъявляют именно нам. Коммунальные предприятия из-за ограниченного финансирования не могут заниматься модернизацией оборудования, реконструкцией сетей. Да и для бизнеса в условиях отсутствия гарантии оплаты есть значительный риск невозврата инвестиций.

— Как вы относитесь к идее введения внешнего управления в регионах, где не справляются с проблемами коммунальной сферы?

— Введение внешнего управления уже предусмотрено федеральным законом «Об основных принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ» и поправками к нему. Правда, там речь идет о более широких понятиях, нежели ЖКХ. А 1 января 2006 года вступают в действие поправки, согласно которым внешнее управление будет вводиться в регионах, где жилищно-коммунальное хозяйство не подготовлено к отопительному сезону или находится в кризисном состоянии.

Как я к этому отношусь? Нормально. Потому что не только федеральное правительство, но и субъекты Федерации должны отвечать за финансово-хозяйственную ситуацию в регионе.

РЕГИОНЫ — К ОТВЕТУ…

Мешает частному бизнесу, отмечалось на заседании правительства, и отсутствие региональных программ по реформированию коммунального комплекса. Федеральная же является лишь рекомендацией, не обязательной к исполнению на местах.

Региональная программа должна быть согласована с Госстроем (ныне Федеральное агентство по строительству и ЖКХ), Минфином, Минэкономразвития и утверждена законодательным собранием региона. После чего в бюджет региона необходимо внести дополнительную строку расходов, что позволит компаниям осуществлять льготное обслуживание населения. Только тогда региональные власти будут обязаны отчитываться перед федеральными за выполнение программы.

Пока такие программы разработаны лишь в 19 регионах. Там же внедрены адресные субсидии, а льготы и дотации на оплату жилья и коммунальных услуг уже переводятся не на счета предприятий, а на личные социальные счета граждан. Правда, и в этих регионах не удалось реструктуризировать задолженность предприятий ЖКХ.

На сегодня почти пять десятков субъектов Федерации отказались от перекрестного субсидирования тарифов на коммунальные услуги. Хотя в отдельных регионах оно до сих пор продолжает увеличиваться. Тарифы для промышленных предприятий превышают тарифы для населения уже в два — шесть раз.

По мнению бывшего заместителя председателя Госстроя Леонида Чернышева, сейчас главная причина постоянного недофинансирования ЖКХ — слабо развитая система договорных отношений в отрасли. Так, если предприятия ЖКХ и граждане оформили 53% необходимых договоров, а предприятия и энергетики — 99,7%, то у собственников жилья с предприятиями договоры заключены лишь в 0,3% случаев. По этой же причине, считает Чернышев, мы не можем начать формирование эффективных собственников жилья. Гражданам невыгодно управлять им, ведь все расходы в таком случае ложатся на них.

Один из наиболее актуальных в последнее время вопросов — введение внешнего управления в регионах, где местная власть не справляется с жилищно-коммунальным хозяйством. Необходимость этих мер стала особенно очевидна после кризиса в Петропавловске-Камчатском нынешней зимой.

Однако для введения внешнего управления следует принять поправки на законодательном уровне. Они предусматривают возможность назначения на территории «проштрафившихся» субъектов РФ так называемой временной финансовой администрации.

***

Михаил Слободин, генеральный директор ЗАО «Комплексные энергетические системы».

— Как вы считаете,что необходимо сделать для ускорения хода реформы ЖКХ?

— В первую очередь нужно пересмотреть пакет законопроектов, который был направлен в правительство. Его так долго обсуждали, что он, на мой взгляд, требует достаточно серьезного обновления и доработки. Складывается ощущение, что мы пытаемся догнать ситуацию, развивающуюся сегодня гораздо быстрее, чем раньше. Это касается не только пакета законов, но и вопросов тарифообразования, нормативов в ЖКХ и многого другого. Задача правительства — сформировать благоприятную среду для бизнеса, а все остальное сделают сами предприниматели.

— От чего или от кого зависит успех сегодняшнего этапа реформы?

— В большей степени он зависит от региональных властей. На местах главную роль играет не столько законодательство, сколько правильное отношение местных руководителей к процессам реформирования. К примеру, в Пермской области в сфере ЖКХ сейчас работают три крупные организации: ОАО «РКС», ЗАО «КЭС» и подразделения «Интерроса». Потребителям есть с чем сравнивать, из чего выбирать. Руководство города стремится к конструктивному, разумному диалогу. Как результат — коммунальные сети в порядке, население довольно качеством услуг, а бизнес чувствует отдачу от вложенных инвестиций.

К сожалению, не во всех регионах такая ситуация. Часто говорят: к нам не суйтесь, мы все сделаем сами, у нас все готово. Причем подобное состояние «готовности» продолжается уже как минимум лет пять, и непонятно, когда оно закончится и когда же приступят к конкретным действиям. Это больше местная проблема, нежели федеральная. Поскольку никакое федеральное правительство не заставит регионы быть открытыми для бизнеса.

…А ЗАКОНЫ — К ДЕЙСТВИЮ

В том, что порядок в сфере ЖКХ нужно наводить, сегодня никто не сомневается. Правительство России в текущем году внесет в Госдуму около 30 законопроектов, которые в принципе и должны снять проблемы, не решенные прежде из-за несовершенства законодательной отрасли.

Уже сегодня на утверждении в правительстве находятся проекты о порядке и условиях оплаты жилья и коммунальных услуг, а также о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.

Федеральные органы исполнительной власти рассматривают проекты постановлений Правительства РФ об утверждении правил содержания и ремонта жилищного фонда, стандартов качества содержания и ремонта жилья, объема оказания коммунальных услуг и методики перерасчета оплаты жилищно-коммунальных услуг при оказании их в объеме, меньшем утвержденного, или ненадлежащего качества.

По мнению руководителя Федерального агентства по строительству и ЖКХ Владимира Аверченко, «принятие этих документов позволит создать необходимую нормативно-правовую базу по дальнейшему проведению преобразований в жилищно-коммунальном комплексе, повышению устойчивости функционирования этой сферы, улучшению качества предоставляемых услуг».

Кроме того, предстоит продолжить работу над проектами других федеральных законов, а именно: «О финансовом оздоровлении организаций жилищно-коммунального хозяйства», «Об общих принципах тарифного регулирования коммунальных организаций», «Об инвестиционных соглашениях в сфере коммунального обслуживания», «Об особенностях регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства», «О питьевой воде и питьевом водоснабжении».

Согласно отчету названного федерального агентства, после принятия Жилищного кодекса РФ, которое, возможно, состоится уже в этом году, предусматривается разработка и утверждение типовых договоров найма и технического обслуживания с собственниками жилых помещений на содержание и текущий ремонт общего имущества многоквартирного жилого дома, порядка создания и деятельности организации, управляющей жилищным фондом, правил пользования жилыми помещениями.

Очень хочется верить, что после вступления в силу всех перечисленных нормативных актов реформа в ЖКХ наконец-то пойдет более активно и отразится это не только в росте цен на коммунальные услуги.

***

Юрий Тыртышов, заместитель руководителя Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

— На ваш взгляд, в том ли направлении движется реформа, как было задумано изначально?

— Уверен, что реформа ЖКХ движется в правильном направлении. Ее самый трудный и болезненный этап уже завершен: мы наконец-то достигли такого же уровня платы за коммунальные услуги, как и за любой другой товар. Если помните, в советское время он составлял 2% от их реальной стоимости. В заработной плате человека эта сумма исчислялась 1—2%. Сегодня мы подошли к тому, что данные показатели достигли 90% и 30% соответственно.

Конечно, пришлось пройти довольно долгий переходный этап от советской системы к рыночной. Если все остальные отрасли экономики сделали это достаточно быстро, просто подняв цену до уровня себестоимости и рентабельности, в коммунальном секторе так поступить было невозможно. Ведь ЖКХ — сложнейший механизм социальной политики и обеспечения безопасности жизни.

В начале 90-х, когда не хватало денег даже на выплату зарплат и пенсий, ни о каком финансировании коммунальной отрасли, и уж подавно о повышении платы за услуги, речи не велось. Сегодня ситуация в стране более спокойная и стабильная. Завершен этап формирования тарифной политики. А значит, мы можем говорить о том, что сектор ЖКХ начал постепенный переход от убыточной советской системы к демонополизации и привлечению частных инвестиций, и об определенной консолидации бизнеса и государства.

Сейчас уже создана система социальной защиты населения в виде субсидий, без которой невозможно развивать отрасль дальше. И вместе с тем в сфере ЖКХ достигнута пусть минимальная, но устойчивая рентабельность.

Следующий этап реформы обещает быть еще динамичнее. Пакет законопроектов, внесенный на рассмотрение в правительство, разрабатывался не один год. В частности, около пяти лет обсуждались Жилищный и Градостроительный кодексы. Когда законы примут, можно будет от слова «реформа» наконец-то перейти к более конкретным и практическим результатам. Потому что цель реформы — не демонополизация и не приватизация, как это часто говорят, а создание стабильных и комфортных условий проживания граждан.

СПРАВКА «БОССа»

По данным Федерального агентства по строительству и ЖКХ, в целом по России физический износ котельных составляет 54,5%, коммунальных сетей водопровода — 65,3%, канализации — 62,5%, тепловых станций — 62,8%, электрических станций — 58,1%, водопроводных насосных станций — 65,08%, канализационных насосных станций — 57,1%, очистных сооружений водопровода — 53,86%, очистных сооружений канализации — 56,2%, трансформаторных подстанций — 56,96%.

Из общего количества аварий на сетях 53% происходят по причине их ветхости. Утечки и неучтенный расход воды в системах водоснабжения в среднем по России составляют 16,1%, в ряде регионов те же показатели превышают 30% (Псковская область, Республика Северная Осетия-Алания, Курганская область, Кабардино-Балкарская Республика, Томская область и др.).

***

Согласно официальным данным, в 2003 году доходы предприятий и организаций ЖКХ возросли по сравнению с уровнем предыдущего года на 18,2% и достигли 805,7 млрд руб. Расходы предприятий отрасли, связанные с производством жилищнокоммунальных услуг, увеличились на 14,3% и составили 877,1 млрд руб., при этом темп роста затрат снизился на 0,4%. Убытки, полученные в результате финансово-хозяйственной деятельности предприятий, на фоне роста платежей населения уменьшились на 16,9% и составили 71,4 млрд руб.