КАЖДОМУ СУБЪЕКТУ — ПО МИНИ-ФРАДКОВУ


Иван ПЕТРОВ

До конца года в России завершится второй этап административной реформы — региональный. Стимулом для его проведения является разграничение расходных обязательств между центром и регионами, которое будет осуществлено в ходе подготовки бюджета-2005.

О необходимости административной реформы в регионах Кремль говорит давно. Субъекты Федерации, взявшие при Ельцине столько полномочий, сколько смогли унести, разнообразием своих законов и систем власти разрушают единое экономическое пространство России.

По сути, начало этого этапа положено в 2000 году, когда происходило «построение» Кремлем губернаторов: создание федеральных округов, отмена местных законов, противоречащих федеральному, принятие закона о возможности отстранения губернаторов от должности в административном порядке. Главные условия для проведения административной реформы были сформированы еще в тот период.

Следующим шагом стала работа комиссии Козака по разграничению полномочий, вылившаяся в принятие новых редакций законов об общих принципах организации местного самоуправления и о полномочиях органов власти регионов, а также деятельность комиссии Алешина по выявлению избыточных полномочий. Первая комиссия продолжает функционировать, вторая же ликвидирована, но Владимир Путин на одном из недавних заседаний Госсовета заявил, что соответствующая работа должна быть закончена.

Кроме того, в процессе подготовки бюджета на 2005 год распределение полномочий между федеральным центром и регионами происходит заново (подробно об этом рассказывается в интервью Леонида Мостового на с. 58). Обсуждается сейчас и вопрос унификации органов управления, что дает основания полагать, что Кремль стремится создать в губерниях систему, аналогичную сформированной в центре. Это подтверждает руководитель рабочей группы Госсовета по административной реформе губернатор Владимирской области Николай Виноградов.

Унификация, безусловно, необходима с управленческой точки зрения. Однако эксперты считают, что в соответствии с политической модой, сложившейся в последнее время в нашей стране, преобразования пройдут в форме структурирования региональных правительств по образу и подобию федерального: с тем же набором министерств и теми же подходами к их формированию (любимое Фрадковым «правило двух заместителей», крупные департаменты и т. д.).

В данной ситуации, по мнению экспертов, возникнет проблема сочетания в новой структуре органов субъекта Федерации и региональных управлений федеральных ведомств. Культуры такого взаимодействия в нашей стране нет. В советское время все структуры на территории «слушались» первого секретаря обкома КПСС. В ельцинский период федеральные подразделения в регионах де-факто контролировались губернаторами. С 2000 года складывается многовластие: одни структуры контролируются губернатором, другие же — полпредом президента и подчиненным ему федеральным инспектором в субъекте Федерации, главам федеральных аппаратов силовых ведомств (их управления в регионах сейчас всецело завязаны на центр).

Кроме того, многие руководители администраций регионов, в частности тверской губернатор Дмитрий Зеленин, отмечают проблему дублирования функций федеральными структурами и органами субъекта Федерации, которое в большинстве случаев не оправдано соображениями контроля за деятельностью местной власти.

Ключевую роль в разработке реформы, по сведениям наших источников, играют Михаил Фрадков и Дмитрий Козак. Теоретическим же ее обеспечением занимаются ученые Высшей школы экономики под руководством Ярослава Кузьминова, выдвигающие такие, например, постулаты: «Коррупция, потесненная в верхних эшелонах власти, сохраняет системный характер на ее средних и нижних этажах… По сравнению с большинством развитых стран российская система исполнительной власти уже сейчас выглядит архаично. Причем качественный разрыв стремительно увеличивается… В результате через четыре-пять лет исполнительная власть в России может оказаться на невосполнимо отсталом технологическом уровне».

Сейчас в ряде регионов идет эксперимент по обкатке технологий административной реформы — это Чувашия, Красноярский край, Самарская и Саратовская области, Таймырский автономный округ. По мнению экспертов, ключевая роль в нем отводится Красноярскому краю, губернатор которого Александр Хлопонин, бывший топ-менеджер группы «Интеррос», весьма близок к экономистам, разрабатывающим программу реформы. Известно, что Хлопонин намеревается использовать опыт Казахстана, заметно опережающего Россию по скорости и качеству преобразований.

Журнал «БОСС» будет рассказывать о ходе эксперимента.

Как должно происходить административное реформирование субъектов Федерации?

Сергей Иванов, генеральный директор ООО «Связь-Электро-Плюс» (Санкт-Петербург):

— Административная реформа на местах должна учитывать региональные особенности, а не тупо копировать центр. У нас же пытаются все регионы подвести под некую единую модель, что не всегда приемлемо.

Наталья Канишевская, директор адвокатского бюро «Канишевская и партнеры» (Москва):

— Мое твердое убеждение — цель любой реформы состоит в улучшении качества жизни человека. Если в результате административных преобразований сократятся бюрократические препоны, малый и средний бизнес получит гарантии стабильного развития и, главное, люди смогут эффективно осуществлять и защищать свои права, контролировать чиновников, влиять на принятие решений, добиваться признания собственных интересов, — цель реформы будет достигнута. В противном случае любые перестановки, перекройки и смены вывесок под эгидой «реформ», на каком бы уровне — региональном или федеральном — они ни проводились, являют собой недобросовестность власти и в конечном счете подрывают к ней доверие.

Наталья Соколова, генеральный директор ООО «Шторм» (Москва):

— На мой взгляд, сейчас нужно говорить не о реформе в регионах, а о федеральном центре. Дело в том, что полномочия регионов нигде толком не прописаны — только полномочия центра, муниципалитетов и предмет совместного ведения центра и регионов. Значит, центр может проводить передел полномочий, принимая соответствующие федеральные законы. Учитывая лояльность Госдумы, это не так уж и сложно. В настоящий момент федеральный центр способен навязать любую инициативу — вопрос в том, какие это будет иметь последствия. Все-таки региональные элиты, у которых административная реформа ассоциируется исключительно с отъемом полномочий, могут не согласиться с его мнением. А это неизбежно приведет к конфликтам. Следовательно, на сегодняшнем этапе необходимо подготовить региональные элиты, чтобы они увидели, что им предстоит приобрести, а что — потерять. А центру — провести локальные эксперименты. В том, что желающие поучаствовать в них найдутся, я не сомневаюсь: это способ показать свою лояльность центру.

Сергей Переладов, генеральный директор МУП «Городские тепловые сети» (Сургут):

— На этот вопрос трудно ответить однозначно. Мне, как руководителю, конечно, выгоднее, чтобы реформа быстрее завершилась. Поскольку, пока чиновники сидят на своих местах и думают: «Снимут меня или нет?» — никаких конструктивных решений от них ожидать не приходится.

В то же время регионы нельзя «брать» с таким нахрапом, с каким реформа прошла в федеральном правительстве. Любая реформа подразумевает сокращение кадров. А они, особенно в регионах, значат очень и очень многое. Если все будет проводиться в спешке, есть серьезная опасность лишиться ряда опытных руководителей.

Другими словами, с реформой не следует затягивать, но нельзя и рубить сплеча. Здесь нужно найти золотую середину, что в России всегда было, в общем-то, самым сложным.

Августа Шумакова, вице-президент по финансовым вопросам ассоциации «Кубаньнефтегазстрой» (Краснодар):

— Административное реформирование обязано полностью исключить бюрократизм. Это главный принцип, по которому должна проходить реформа как в регионах, так и в центре.

Людмила Орлова, генеральный директор ЗАО «Евротехника» (Самара):

— Кто внимательно изучал историю России, тот знает, что раньше в нашей стране губернаторов назначали монархи. Это правильно, потому что в подобном случае приходит команда единомышленников. А у нас сегодня получается как в басне Крылова «Лебедь, Рак и Щука». Может, есть смысл вернуться к тому, чтобы губернаторы назначались сверху?

Но также необходимо развивать истинную демократию. К сожалению, многими она сейчас понимается как анархия. Реформа должна быть направлена на то, чтобы никто не голодал, на заботу о стариках и детях, чтобы каждый гражданин России мог получить квалифицированную медицинскую помощь, города и села стали чище, а руководство регионов серьезно занималось вопросами экологии, думая о сегодняшнем и будущих поколениях. Вот такая реформа нам нужна.