КАК ПРОВОДИТЬ АДМИНИСТРАТИВНУЮ РЕФОРМУ?

Михаил ДЕЛЯГИН, руководитель Института модернизации

— Административная реформа — на данный момент это вообще неверная постановка проблемы. Она предполагает, что политические задачи уже решены и остается только улучшить управление — так сказать, дисциплинку подтянуть. Но пока до решения политических задач еще очень и очень далеко.

Первым о повышении эффективности чиновников заговорил в 1996 году Анатолий Чубайс, в то время руководитель Администрации президента. Он вызывал к себе руководителей, чтобы выяснить, чем они занимаются. И обнаружил, что значительную их часть сама постановка вопроса ставила в тупик. Я был и тогда оппонентом либералов и удержался на своей должности в президентском аппарате в том числе и потому, что смог четко и ясно сформулировать, чем занимаюсь, из чего становилось понятно, что делу либерализма я врежу лишь в свободное от работы время.

Сейчас мода на повышение эффективности аппарата стала всеобщей. При этом из поля зрения реформирующих и реформируемых выпадает, что в условиях неправильного целеполагания нет смысла повышать эффективность управления, это даже вредно. Чем лучше исполняется неправильно поставленная цель, тем хуже.

Последние 15 лет, с начала горбачевских реформ, происходило последовательное освобождение бюрократии из-под любого влияния. Сначала она вышла из-под контроля КГБ, далее — из-под контроля КПСС, затем — из-под контроля общественности, потом — делового сообщества и, наконец, — олигархии.

Демократия — это способ принуждения государственного аппарата к ответственности перед обществом. Если госаппарат свою ответственность сознает, какое-то время можно прожить без демократии — в условиях так называемой авторитарной модернизации. Но современная российская элита складывалась таким образом, который в принципе исключает саму возможность ответственности перед обществом, — в ходе осознанного разворовывания, разграбления того, что осталось после СССР. На всех, кто в данном процессе участвовал — неважно, с удовольствием или без, — это наложило неизгладимый отпечаток. Те, кто не хотел в этом участвовать, просто не вошли в новую элиту, например практически все диссиденты первой волны. Насколько можно судить, диссиденты воевали против коммунистов за благополучие своей страны, а либералы воевали против своей страны — коммунисты были для них всего лишь удобным прикрытием. В этом, кстати, глубинная причина, почему не смогли договориться СПС и «Яблоко».

В результате неверного целеполагания при реформе госуправления возникла ужасная ситуация. Сенека писал: «Кто не знает, куда плывет, тому нет попутного ветра». Вот нам сейчас нет такого ветра. Функций у политического руководства всего три: воодушевлять, определять стратегические цели и делегировать полномочия для ее достижения, — оно этих функций не выполняет.

На встрече во время Всемирного экономического форума в Москве один восторженный аспирант спросил Путина: «Какова будет структура российской экономики через десять лет?» Президент ответил гениально: «Не беспокойтесь, мы будем счастливы». Рядом со мной сидел довольно пожилой бизнесмен, который сквозь зубы процедил: «А мы?»

Но главное, что понимание стратегических целей за прошедшее время не конкретизировалось: удвоение ВВП, уполовинивание бедности — это все разговоры. Государство не способно сформулировать цели развития, и в то же время бюрократия освободилась от всех и всяческих влияний. В результате происходит удовлетворение личных интересов чиновников: одним хочется величия и денег, другим — просто денег, третьи мечтают золотыми буквами вписать свое имя в историю — отреформировать все, что еще шевелится. Создают новые бизнесы, не заботясь о том, что они разрушают системы жизнеобеспечения. В условиях полной безответственности, причем как перед народом, так и перед собственным руководством, всегда будут приниматься неразумные и нерациональные решения.

При этом все что угодно и кому угодно можно объяснить — логично и непротиворечиво. В свое время Глазьев утверждал, что увеличение денежной массы приведет к уменьшению инфляции. Недавно мне «на голубом глазу» доказывали, что рост тарифов на электроэнергию повысит благосостояние населения. А когда у людей есть хороший PR-аппарат, они вообще непобедимы — что хочу, то и ворочу.

В нынешней министерской реформе две стороны: формальная и содержательная. Формальная состоит в том, что оргпериод затянется, я думаю, месяцев на шесть. Оргпериод в данном случае — это культурное наименование хаоса. Когда, например, бюджетополучатели испытывают проблемы с получением денег, потому что непонятно, у кого подписывать бумажку.

Содержательная сторона такова: в результате сокращения количества ведомств, которых ранее насчитывалось 24, создано 44 ведомства. За редким исключением совсем уж омерзительных людей, которые не смогли даже помощниками премьера устроиться, чиновники остались на своих местах, просто были перетасованы. При этом ведомства разделили на отдельные кусочки, однако мелко нарезанной хороша только капуста.

Ляпов — совершенно уникальное количество. Регулирование межнациональных отношений отдали в ведение Минкультуры. Пьяные, что ли, были те, кто принимал это решение?! Тема национальной политики имеет совершенно особое значение. Социальные конфликты рациональны: так или иначе, но можно договориться. Национальные же иррациональны, чем и страшны. Поэтому разжигание межнациональной розни всегда считалось преступлением особой тяжести.

Все учреждения образования отдаются Минобразования. А как быть с военными училищами и академиями, учебными заведениями спецслужб, МВД? Где-то кто-то у нас должен готовить диверсантов и разведчиков, они необходимы для обеспечения безопасности — их обучение что, передавать Минобразования? Далее, все медучреждения передаются в Минздрав, в том числе и ведомственная медицина. Но ни для кого не секрет, что если у нас еще какая-то медицина и осталась, то только ведомственная. Есть спецмедицина, в атомной отрасли например; там имеются совершенно уникальные разработки, которые нужно тиражировать на все здравоохранение. Но не присоединять организации, где они создавались, к Минздраву: переподчинить — значит угробить. Наконец, существует Военно-медицинская академия, учреждение одновременно образовательное и медицинское. Как академию будут делить между Минздравом и Минобразования, ума не приложу — а главное, зачем?!

Налоговая и Таможенная службы, однородные ведомства, решающие схожие задачи — собирающие доходы в бюджет с одновременным регулированием экономики, оказались в разных министерствах: одна — в Минфине, а вторая — в МЭРТе. Понятно, что два больших начальника — Греф и Кудрин — должны были что-то получить от административной реформы, но не за счет же разрушения системы исполнения бюджета. Во всех нормальных странах они являются частью Минфина, включая приданные им финансовые спецслужбы.

Еще одна несуразность: механизм взаимодействия министерства и подведомственных ему служб и агентств определяется самим министерством. Типового положения о взаимодействии нет. При его наличии разный политический вес руководителей служб и агентств, конечно, тоже бы играл роль, но неформальную, в нынешней же ситуации это может быть закреплено формально.

Если анализировать реформу в целом, то нужно сказать, что за ее основу взяты теоретические разработки 1996 года, автором которых является Михаил Краснов, помощник президента Ельцина. Он великолепный юрист, умнейший человек, но — теоретик. Краснов справедливо отмечал, что главная опасность в государственном управлении — конфликт интересов, возникающий между теми, кто определяет политику, теми, кто осуществляет надзор, и теми, кто оказывает госуслуги. Потому что сочетание всех этих функций в руках одной группы лиц позволяет ей заниматься вымогательством. Например, лицензировать в собственных интересах — так у нас лицензировали фонды, работающие с накопительными пенсионными деньгами: заявку подали 60 фондов, а лицензию получили 55. Или наоборот, установить такие условия, чтобы никто не мог их выполнить: хочешь работать — плати взятку.

Однако подобными реформами такие проблемы не решаются: формальное разделение не затронуло неформальные связи между чиновниками. При этом возникла проблема ответственности: если раньше задачи были персонифицированы в лице конкретного чиновника, то теперь каждой из них занимается и министерство, и агентство, и служба. И это предоставляет огромный простор для спихотехники.

До реформы спихотехника тоже была, но на более высоком уровне административной иерархии. Разбором во всех подобных случаях занимался аппарат правительства, обладавший правом последнего слова. Теперь его сократили и именно за счет подразделений, которые занимались своего рода внутренним следствием. Таким образом, сбылась мечта Грефа о том, чтобы министерства не отвечали перед правительством. Он несколько раз пытался записать этот пункт в Среднесрочную стратегию правительства, но Михаил Касьянов его постоянно вычеркивал — и в итоге пункт в стратегию не попал.

Теперь данный пункт реализован, и нам говорят: ах, посмотрите, у нас создана американская модель! Однако в США у чиновника нет соблазна украсть — найдут и накажут; там есть независимые СМИ, осуществляется контроль со стороны политических партий; судебная система действительно независима, во всяком случае, по отношению к чиновникам средней руки. Наконец, в Америке развитое гражданское общество. У нас ничего этого нет, и апрельский апогей безответственности бюрократии уже привел к падению фондового рынка почти на 20%. Еще до истории с претензиями правоохранительных органов к Потанину, до убийства Кадырова, до майских праздников, до решения о замене социальных льгот выплатами. Для сравнения: на 20% рынок падал после ареста Ходорковского.

Записал Александр Полянский{EMAILPRINT}