ПО ДОМУ ГУЛЯЕТ КОЗАК УДАЛОЙ


Иван ФЕДОРОВ

Структура министерств и ведомств, воплощенная в жизнь в соответствии с указом президента «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», нова для нашей страны. Чтобы дать нашим читателям наиболее полное представление о том, в чем ее суть и кто те люди, которые заняли ключевые посты в государстве, мы обратились за комментарием в аппарат правительства, к новому руководителю Департамента правительственной информации Денису Молчанову. Но г-н Молчанов постоянно находился на совещаниях и заседаниях, где эта новая система, видимо, уточнялась и разъяснялась, и найти для нас время не смог: мол, есть указ Путина, распоряжения президента и премьера о назначениях, какие могут быть еще вопросы?

Вопросов, однако, множество, и пытаться искать на них ответы по разным каналам нам пришлось самостоятельно: наш источник в Белом доме подтвердил, что никто из его сотрудников содержательных комментариев сейчас дать не сумеет, так как для самих обитателей краснопресненского замка новая структура правительства таит много непонятного. Она ведь придумана в Администрации президента, оттуда же «спущена» и значительная часть новых чиновников.

Пока правительственная комиссия под руководством теперь уже бывшего вице-премьера Бориса Алешина считала излишние функции ведомств и готовилась делать предварительный доклад руководству страны, на Старой площади разрабатывался указ президента о преобразовании структуры правительства.

В соответствии с ним предусмотрено образование 14 министерств, 34 федеральных служб и 28 федеральных агентств (см. схему «Новая cтруктура Правительства РФ» в этом материале). Федеральные агентства призваны выполнять хозяйственные функции, оказывать государственные услуги и управлять государственным имуществом в тех или иных сферах, осуществлять контрольные функции они будут только в соответствии со специальными указами президента. На федеральные службы в дополнение к названным возложены надзорные, фискальные, правоохранительные и некоторые другие государственные функции. Министерства же плюс ко всему наделяются правом издавать нормативные акты.

«ОТТЯНУЛИСЬ» НА ХОЗЯЙСТВЕННИКАХ

Изменения коснулись преимущественно премьерского, социально-экономического, блока правительства.

Министерство экономического развития и торговли (МЭРТ) расширило свои полномочия: ему подчинены бывшие Минимущество и РФФИ, ГТК, Госкомстат, Федеральная энергетическая комиссия, Федеральная служба земельного кадастра, Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству.

Пост министра сохранил за собой «питерский либерал», главный идеолог экономической политики президента Путина Герман Греф. Причем выступавшее прежде в роли противовеса Грефу Экономическое управление Администрации президента ныне ликвидировано, а главой выполняющего теперь и его функции Экспертного управления Администрации президента стал бывший заместитель Грефа Аркадий Дворкович.

Заместителями министра назначены Андрей Шаронов, ранее — первый заместитель министра, и Виталий Савельев, пришедший из крупного бизнеса. Шаронов — либеральный экономист гайдаровского призыва, работающий в Минэкономики — МЭРТе уже много лет. Савельев до работы вице-президентом одной из компаний был заместителем председате-ля правления РАО «Газпром», а еще раньше — главой банка «Менатеп — Санкт-Петербург».

Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, выполняющее функции бывших Минимущества и РФФИ, возглавил питерский экономист Владимир Назаров, в прошлом — заместитель руководителя Администрации президента — начальник Главного контрольного управления президента, а до того — председатель Комитета по управлению государственным имуществом Санкт-Петербурга. Должность главы этого федерального агентства приобретает исключительное значение с учетом нынешней политики в сфере приватизации, особенно ярко проявившейся в деле ЮКОСа. Напомню, экс-глава РФФИ Владимир Малин сейчас находится под следствием за мировое соглашение с ЮКОСом по поводу одной из приватизационных сделок.

Руководителем Федеральной службы государственной статистики, образованной из Госкомстата, стал еще один экономист из группы младореформаторов Владимир Соколин, ранее занимавший пост председателя Госкомстата.

Федеральная служба по тарифам, заняла место ФЭК, правда, функции ФЭК представлять интересы государства при банкротстве предприятий ей пришлось отдать налоговикам, а надзорные функции энергетической комиссии — Федеральной антимонопольной службе. Руководителем службы назначен Сергей Новиков, бывший первый заместитель полпреда президента РФ в Приволжском федеральном округе. Его не без оснований считают креатурой Сергея Кириенко.

Федеральной таможенной службе, образованной из ГТК, пока не могут подобрать руководителя.

Федеральное агентство по государственным резервам, сформированное на базе Госрезерва, возглавил Александр Григорьев, питерский чекист, в прошлом — глава Госрезерва, а Федеральную службу кадастра объектов недвижимости, созданную на базе Службы земельного кадастра, — экс-замминистра по налогам и сборам Михаил Мишустин, не замеченный в связях с той или иной группой элиты.

Уже известно, что в МЭРТе образовано 16 крупных департаментов, во главе большинства из которых ста-

ли бывшие заместители министра. МЭРТ — первое министерство, завершившее реорганизацию.

Функции Министерства финансов также расширились. Ему подчинена теперь образованная из Минналогов Федеральная налоговая служба. Ее возглавил Анатолий Сердюков, руководивший Управлением МНС по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Главой же всего министерства остался питерский экономист, при этом близкий к младореформаторам гайдаровско-чубайсовского круга, Алексей Кудрин. Заместителями министра назначены Сергей Шаталов и Татьяна Голикова, ранее работавшие первыми заместителями министра финансов. Шаталов — известный либерал, Голикова — профессиональный финансовый чиновник.

Из подразделений министерства образовано несколько федеральных служб.

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора создана из департаментов государственного финансового контроля и валютного контроля, ее возглавил старожил российских экономических ведомств, в последнее время руководитель секретариата Кудрина Сергей Павленко.

Федеральная служба страхового надзора организована на базе Департамента страхового надзора, ее главой стал Илья Ломакин-Румянцев, руководивший департаментом долгие годы, а в последнее время бывший членом Совета Федерации.

Из Комитета РФ по финансовому мониторингу, действовавшего при Минфине, образована Федеральная служба финансового мониторинга. Главой структуры остался Виктор Зубков.

Федеральное казначейство получило статус федеральной службы. С момента образования этой структуры в конце 90-х годов ею управляет Татьяна Нестеренко.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС) создана на базе Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства. Функции поддержки предпринимательства, правда, предписано отдать Минэкономразвития, но зато служба получила надзорные функ-ции ликвидированной Федеральной энергетической комиссии. Руково-дителем ФАС стал Игорь Артемьев, главный питерский «яблочник», длительное время возглавлявший Комитет по финансам города на Неве.

Федеральная служба по финансовым рынкам возникла на базе Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг. Ей переданы также функции ликвидированного Министерства по антимонопольной политике, касающиеся финансовых рынков и бирж. Принял руководство службой опытнейший финансовый чиновник, представитель группы младореформаторов Олег Вьюгин, занимавший в последнее время должность первого заместителя председателя Центрального банка РФ.

Министерство промышленности и энергетики образовано в результате слияния большей части Минпромнауки, Министерства энергетики, Минатома, Госстроя, Госстандарта, Федерального горного и промышленного надзора (Госгортехнадзора), Федерального надзора по атомной и радиационной безопасности (Гос-атомнадзора) и пяти оборонно-промышленных агентств: Росавиакосмоса, Российского агентства по судостроению, Российского агентства по обычным вооружениям, Российского агентства по системам управления и Российского агентства по боеприпасам.

Министром стал Виктор Христенко, уже почти десять лет работающий на различных высоких должностях в экономическом блоке правительства, в который попал с легкой руки Анатолия Чубайса. Заместителями министра назначены Иван Матеров, ранее — первый заместитель министра экономического развития и торговли РФ, представитель группы либеральных экономистов, и Андрей Реус, занимавший должность руководителя секретариата Виктора Христенко в бытность того вице-премьером, а ранее работавший в Тольяттинской академии управления.

Самыми значительными структурами министерства являются пять подчиненных ему федеральных агентств: по энергетике, по промышленности, космическое, по атомной энергии и по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Федеральное агентство по энергетике образовано на базе Минэнерго и получило все его функции, кроме нормативного регулирования энергетической сферы. Руководитель — Сергей Оганесян, бывший вице-президент компании «Роснефть».

Федеральное агентство по промышленности стало преемником четырех оборонно-промышленных агентств целиком и пятого — Рос-авиакосмоса — частично (в его ведении только авиационная составляющая этого упраздненного агентства). Руководство новой структурой поручено Борису Алешину, вице-премьеру правительства Касьянова, выходцу из оборонно-промышленного комплекса.

Федеральное космическое агентство, созданное из космического блока Росавиакосмоса, возглавил генерал-полковник Анатолий Перминов, занимавший пост командующего Космическими войсками России.

Федеральное агентство по атомной энергии является преемником Мин-атома. Руководитель у структуры остался прежний — академик Александр Румянцев. Кстати, данное агентство по вопросам оборонного ядерного комплекса подчинено также Министерству обороны.

Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству образовано на базе Госстроя. Его главой стал Владимир Аверченко, ранее — заместитель председателя Госдумы, представлявший в ее руководстве фракцию «Народный депутат», а еще раньше — министр Правительства Ростовской области.

Вместо Госстандарта учреждена Федеральная служба по техническому регулированию и метрологии. Главой службы назначен Григорий Элькин, прежде работавший первым заместителем председателя Госстандарта.

Преемником Госгортехнадзора стала Федеральная служба по технологическому надзору; руководитель структуры тот же: на эту должность вновь утвержден Владимир Кульечев. Кстати, службе переданы надзорные функции Госстроя РФ.

Госатомнадзору наследовала Федеральная служба по атомному надзору. Ее глава — Андрей Малышев, занимавший тот же пост в прежней структуре.

Министерство природных ресурсов ничего от реорганизации правительства не приобрело, но ни с какими функциями и не рассталось. Министром вместо одиозного Виталия Артюхова стал Юрий Трутнев, бывший губернатор Пермской области (некоторые называют его креатурой Германа Грефа), а заместителем министра назначен Анатолий Темкин, работавший вице-губернатором Пермской области.

Самую влиятельную структуру министерства — Федеральное агентство по недропользованию, осуществляющее заботу о сохранности и использовании ресурсов российских недр, принял под свое руководство питерский хозяйственник Анатолий Ледовских, ранее занимавший пост заместителя директора Госрезерва.

Не менее влиятельную Федеральную службу по надзору в сфере экологии и природопользования, получившую функции контроля за недропользованием, охраны лесных и водных ресурсов, надзорные функции упраздненных служб по геодезии и картографии, а также по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, возглавил Вячеслав Волох, ранее — заместитель председателя Госкомрыболовства, а до этого — начальник Управления ФСБ по Пермской области.

Федеральное агентство лесного хозяйства, призванное заботиться о лесных ресурсах страны, оказалось под началом Вячеслава Рощупкина. До недавнего времени он был заместителем министра природных ресурсов и курировал лесное хозяйство.

Главой Федерального агентства водных ресурсов назначен Рустэм Хамитов, руководивший прежде Управлением крупнейших налогоплательщиков МНС, а до этого — заместитель полпреда президента в Приволжском федеральном округе.

Министерство сельского хозяйства расширило свои функции за счет Госкомрыболовства. Министром остался Алексей Гордеев, активный член «Единой России»; кандидатуры двух его заместителей, разрешенных премьером министрам его блока, пока не определены.

Минсельхозу подчинены два федеральных агентства и одна федеральная служба.

Федеральное агентство по сельскому хозяйству будет заниматься оказанием государственных услуг и управлением госимуществом в области сельского хозяйства. Руководство агентством поручено Анатолию Михалеву, ранее работавшему первым заместителем министра сельского хозяйства.

Федеральное агентство по рыболовству образовано на базе Госкомрыболовства. Его функция — государственное хозяйствование в рыбопромысловой сфере. Главой этой структуры стал экс-министр по делам Чечни Станислав Ильясов.

Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору переданы все контрольно-надзорные функции Минсельхоза и Госкомрыболовства. Ее руководитель — Сергей Данкверт, занимавший пост первого заместителя министра сельского хозяйства.

Известно также, что в рамках министерства создано семь департаментов.

Министерство транспорта и связи образовано в результате слияния Министерства транспорта, МПС и Министерства по связи и информатизации. Министром стал новичок в политике Игорь Левитин, занимавший должность заместителя генерального директора «Северстальтранса» — транспортной компании стального олигарха Алексея Мордашова, находящегося, как говорят, в большом фаворе у президента. Заместителями министра назначены питерский связист Леонид Рейман, ранее — министр по связи и информатизации, и Сергей Арестов, ранее — заместитель министра путей сообщения.

Самое серьезное подразделение данного министерства — Федеральное дорожное агентство, отвечающее за государственную деятельность в сфере развития дорожной сети России, возглавил Анатолий Насонов, в прошлом — заместитель министра транспорта. Руководство Федеральным агентством воздушного транспорта, в чьем ведении находятся государственные активы в сфере гражданской авиации, осуществляет Николай Шипель (до недавнего времени — глава Государственной транспортной компании «Россия», занимающейся авиаперевозками официальных лиц), Федеральным агентством морского и речного транспорта, управляющим госактивами в сфере водного транспорта, — Вячеслав Рукша (экс-замминистра транспорта по вопросам водного сообщения), Федеральным агентством железнодорожного транспорта, отвечающим за «казенную» часть железнодорожных перевозок, — Михаил Акулов (бывший замминистра путей сообщения), Федеральным агентством связи, под чьим контролем находится хозяйственная деятельность государства в сфере почтовой связи и телекоммуникаций, — Дмитрий Милованцев (экс-замминистра по связи и информатизации).

Федеральную службу по надзору в сфере транспорта возглавил бывший первый заместитель министра транспорта Александр Нерадько, а Федеральную службу по надзору в сфере связи — Валерий Бугаенко, ранее — начальник Госсвязьнадзора Минсвязи РФ.

Кроме того, создано 11 департаментов. Минтранс — еще одно министерство, которое практически завершило реструктуризацию.

Министерство образования и науки сформировано в результате слияния Минобразования, значительной части Министерства промышленности, науки и технологий и Роспатента. Его возглавил питерский технократ, выдвиженец Германа Грефа и Ильи Клебанова Андрей Фурсенко, ранее — и. о. министра промышленности, науки и технологий. Заместителями министра назначены либеральный экономист старой, ельцинской, закалки Андрей Свинаренко, ранее — первый заместитель министра промышленности, науки и технологий, а до этого — заместитель министра экономики по тяжелой индустрии, и Владимир Фридлянов, тоже экс-замминистра Минпромнауки, кстати курировавший легкую промышленность.

Руководителем подчиненного министерству Федерального агентства по образованию, отвечающего за государственные активы и услуги в образовательной сфере, стал бывший заместитель министра образования Григорий Балыхин, Федерального агентства по науке, управляющего государственной поддержкой научных исследований, — бывший заместитель министра Минпромнауки РФ Сергей Мазуренко.

Руководство Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки возложено на Виктора Болотова (ранее — первый заместитель министра образования), а Федеральной службой по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам, получившей не только функции Роспатента, но и полномочия в сфере защиты всего комплекса интеллектуальных ресурсов, — на Бориса Симонова (ранее — руководитель Департамента инновационной политики Минпромнауки РФ).

Министерство здравоохранения и социального развития появилось в результате объединения Минтруда, Минздрава, Госкомспорта и «туристического» блока МЭРТа. Во главе его стал экс-председатель Пенсионного фонда России Михаил Зурабов — фигура, в прошлом очень близкая к окружению Бориса Ельцина. Заместителями министра назначены Галина Карелова, экс-вице-премьер по социальной политике, и Евгений Гонтмахер, до недавнего времени — вице-президент РСПП.

Крупнейшее подразделение в составе нового министерства — Федеральная служба по труду и занятости , осуществляющая функции в сфере охраны труда, развития занятости населения и некоторые другие, поручена заботам экс-министра труда и социального развития Александра Починка, опытнейшего экономического чиновника и политика либеральных взглядов. Другое значительное подразделение — Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, задача которого — заботиться о развитии здравоохранения и социального обеспечения. Его возглавил Вячеслав Прохоров, заместитель Зурабова в бытность того председателем Пенсионного фонда.

Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму получило большую часть функций упраздненного Госкомспорта, а также функции Минэкономразвития в сфере туризма. Агентством руководит Вячеслав Фетисов (до этого — председатель Госкомспорта).

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителя и благополучия человека создана на базе органов санитарно-эпидемиологического надзора Минздрава, ей также переданы функции контроля в области соблюдения прав потребителей Минэкономразвития. Руководителем службы назначен Геннадий Онищенко, ранее — заместитель министра здравоохранения, известный своей бескомпромиссностью борец за соблюдение санитарных норм и здоровый образ жизни. Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития будет контролировать оказание профильных услуг населению. Ее возглавил Рамил Хабриев, в прошлом — глава РАО «Биопрепарат», а еще раньше — руководитель одного из департаментов Минздрава РФ, министр здравоохранения Татарстана.

Министерство культуры и массовых коммуникаций образовано в результате слияния Минкультуры и Минпечати. Министром назначен Александр Соколов, экс-ректор Московской консерватории. Заместителем министра стал Леонид Надиров, бывший ректор Санкт-Петербургской академии балета им. Вагановой. Оба они не замечены в каких-либо политических пристрастиях и не обладают опытом государственного управления, реальное руководство министерством с их стороны вызывает большие сомнения.

Подчиненное министерству Федеральное агентство по культуре и кинематографии, отвечающее за государственные активы и услуги в сфе-ре культуры, возглавил прежний министр культуры Михаил Швыдкой. Его не без оснований считают человеком, весьма близким «семейной» группировке (при Ельцине он был председателем ВГТРК), и, думается, при определенных обстоятельствах он может сменить Александра Соколова или стать руководителем министерства де-факто.

Пост главы Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, управляющего госактивами в сфере СМИ, занял Михаил Сеславинский, ранее — первый заместитель министра печати. Демократ первой волны, депутат Верховного Совета России, он получил государственное назначение после разгона парламента в 1993 году. Несмотря на длительное сотрудничество с весьма спорной фигурой в российском правительстве, какой был министр Михаил Лесин, Сеславинский сохранил репутацию либерала.

Федеральное архивное агентство, унаследовавшее функции Росархива, возглавил Владимир Козлов, до недавнего времени — руководитель Росархива Минкультуры.

«ПРЕЗИДЕНТСКИЕ» МОГУТ СПАТЬ СПОКОЙНО

Президентский, политико-силовой, блок правительства подвергся намного более скромным изменениям. Прежде всего они касаются образования федеральных служб в составе Министерства обороны и Минюста.

Министерству обороны теперь полностью подчинен Комитет по военно-техническому сотрудничеству с иностранными государствами (преобразован в Федеральную службу по военно-техническому сотрудничеству). Руководитель у структуры остался прежний — перешедший некогда из спецслужб генерал-полковник Михаил Дмитриев. Подчинил президент министерству и отпочковавшуюся от него в начале 90-х годов Гостехкомиссию. Ныне она преобразована в Федеральную службу по техническому и экспортному контролю и получила из МЭРТа функции экспортного контроля (глава службы еще не назначен).

Госкомитет по оборонному заказу стал одноименной федеральной службой. Ее руководитель Андрей Бельянинов ранее возглавлял государственную компанию «Рособоронэкспорт». В Минобороны также влились федеральные службы железнодорожных войск и специального строительства (на базе последней образовано Федеральное агентство специального строительства, ее возглавил прежний начальник — генерал армии Николай Аброськин).

В подчинении Министерства юстиции будут находиться Федеральная служба исполнения наказаний (бывшее ГУИН) и Федеральная служба судебных приставов (переименованная Служба судебных приставов Минюста). Относительно новая структура — Федеральная регистрационная служба, ответственная за регистрационную деятельность Минюста во всех сферах, в том числе регистрацию политических партий и общественных объединений. Эта служба получила также право ликвидированного Минпечати регистрировать СМИ.

Руководители минюстовских федеральных служб пока не назначены.

Из других изменений следует отметить переименование Госкомитета по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в федеральную службу с таким же названием. Управление делами президента и Главное управление специальных программ президента получили статус федеральных агентств. ФСБ, ФСО, СВР и Государственная фельдъегерская служба остались с прежними наименованиями и полномочиями, со старыми руководителями.

СЛИШКОМ МНОГО ВОПРОСОВ

Структура федеральных органов исполнительной власти, созданная на основании президентского указа, конечно, менее запутанная, чем прежняя, но в ней тоже имеется множество странностей. Во всех министерствах предусмотрены контрольно-надзорные федеральные службы, а в новом Минкультуры нет, хотя существует, например, задача надзора за сохранением памятников истории и культуры, регулирования концертно-зрелищной деятельности, кино- и видеопроката. Эти задачи в соответствии с указом президента не сможет выполнять Федеральное агентство по культуре и кинематографии. Существует и задача контроля за СМИ, контроля теле- и радиоэфира. Кто будет ею заниматься в новой системе, непонятно.

Кроме того, в каких-то случаях созданы отраслевые федеральные агентства (по рыболовству, железнодорожному транспорту, морскому и речному транспорту и др.), в каких-то — федеральные агентства, охватывающие целые народно-хозяйственные и социальные комплексы (по энергетике, по сельскому хозяйству, по физической культуре, спорту и туризму, по культуре и кинематографии и др.).

Очевидно, разработчики документа придерживались двух различных подходов: превращать блоки государственного хозяйствования в федеральные агентства и создавать этакие миниминистерства, подчиненные «большим» министерствам.

По первому принципу образованы помимо вышеупомянутых отраслевых агентств Федеральное агентство по промышленности, принявшее на себя функции пяти оборонно-промышленных агентств — госзаказчиков, существовавших ранее (непонятно только, почему «по промышленности», а не «по оборонной промышленности» и каким образом будут управляться госпредприятия и госпакеты акций в других отраслях промышленности, если авторы реформы хотят возложить на министерства только нормотворчество, стратегию и координацию), Федеральное космическое агентство, Федеральное агентство по атомной энергии, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, Федеральное агентство по государственным резервам и др. То есть те, в которых за основу взята отдельная отрасль (и, соответственно, этим структурам поручено хозяйствование в ней и/или управление госсобственностью) либо отдельная функция или близкие функции (например, управление госимуществом, формирование госрезервов).

При этом «правильным» миниминистерством является Федеральная служба по труду и занятости: статус федеральной службы, более свободный, позволяет ей и заботиться о занятости населения, и осуществлять контрольные функции. Остальные же названные ведомства будут тяготеть к выполнению роли центра развития соответствующих сфер деятельности, но не смогут реализовать этот потенциал, так как не имеют прав государственного управления соответствующими сферами.

Интересно, как планируется осуществлять государственную политику в области энергетики, когда имеется такой монстр, как Федеральное агентство по энергетике, да еще на нижнем этаже власти? В этом агентстве каждое направление — нефтегазовый комплекс, угольный, электроэнергетика — обладает самостоятельным значением, в данном народно-хозяйственном комплексе действуют естественные монополии и крупнейшие национальные компании. Для их глав нет закрытых дверей, в том числе в кабинет президента. При этом регулировать их работу (пусть даже не заниматься отраслями в целом, а управлять пакетами акций) будут начальники управлений и заместители руководителя агентства, подчиняющиеся полубесправному руководителю, тот, в свою очередь, — министру, ну а он — премьеру.

Есть вариант более мелкой «нарезки» федеральных агентств — в сфере транспорта и связи, который как при максималистской (забота об отрасли), так и при минималистской (только оказание госуслуг, управление госпредприятиями, работа в советах директоров компаний с государственным участием) трактовке их роли позволяет адекватно управлять соответствующими сферами. Структура Министерства транспорта и связи, одна из немногих обнародованных на данный момент, предусматривает существование помимо федеральных агентств еще и департаментов министерства по всем отраслям транспорта и связи, занимающихся аналитической и нормотворческой работой. Департаменты, агентства и соответствующие надзорные службы будут координироваться заместителями министра — по связи и информатизации (Леонид Рейман) и по транспортному комплексу (Сергей Арестов).

Такая же модель может быть, видимо, использована и при организации Министерства здравоохранения и социального развития. Правда, в нем имеется третий, «физкультурно-туристический», блок, на который «не хватает» заместителя министра (министрам предписано иметь не более двух заместителей). Как будут выходить из положения другие главы министерств, автору трудно представить.

Идея уменьшить число заместителей министра призвана продемонстрировать сокращение госаппарата. Однако на примере того же Минтранса видно, что в результате реформы фактически произойдет формирование дублирующих структур — отраслевых департаментов министерства, отраслевых агентств и специализированных управлений в объединенных федеральных службах надзора в рамках целого народно-хозяйственного комплекса. Оптимизацией государственного аппарата подобные эксперименты не грозят еще и вот почему: федеральные агентства и службы наделены автономным статусом, значит, им необходимо сформировать собственные функциональные подразделения — финансовые управления, управления общественных связей, управления кадров, общие управления…

Вообще, целесообразность создания некоторых структур, как и сама «нарезка» агентств и служб, в целом вызывает большие сомнения. Зачем, например, понадобилось Федеральное агентство по железнодорожному транспорту, когда есть РАО «Российские железные дороги» и организован специальный департамент Минтранса? Почему существует Федеральное архивное агентство, но нет библиотечного и музейного? В то же время образованы федеральные структуры как политического уровня, достойные того, чтобы назначением их руководства занимался президент или премьер-министр, так и сугубо технические вроде Государственной фельдъегерской службы, Федеральной службы по технологическому надзору, того же Федерального архивного агентства.

Министерства же укрупнили механически, причем не без лоббирования. В результате Министерство финансов, призванное заниматься государственными финансами, отвечает и за регулирование страхового рынка, и за мониторинг финансовых потоков с целью обнаружения «грязных» денег. В составе Минпромэнерго объединены базовые отрасли народного хозяйства и отрасли высокотехнологичные. В Министерстве транспорта и связи слиты два совершенно ни в каких вопросах не пересекающихся народно-хозяйственных комплекса — транспортный и связи и информатизации.

При этом силовой блок почему-то не подвергся укрупнению. В СССР существовало два правоохранительных ведомства: КГБ, занимавшееся защитой государства, и МВД, в большей степени ориентированное на защиту граждан. Сейчас же правоохранительно-силовых структур шесть. Правда, в последнее время президент говорит о серьезных преобразованиях и в своем блоке.

Отдельный вопрос — плохая сочетаемость функций министерств и задач входящих в их состав надзорных и иных служб. Очень сомнительно выглядит подчинение Минпромэнерго, отвечающему за развитие ряда народно-хозяйственных комплексов, Федеральной службы по технологическому надзору и Федеральной службы по атомному надзору, которые по роду своей деятельности могут ставить жесткие препятствия программам такого развития. Думается, что более логично было бы подчинить эти службы МЧС. Объединение в Минприроды служб, ответственных за экологический контроль и развитие сырьевого комплекса, также весьма спорно. Предметом внимания руководства правительства уже стало подчинение Федеральной службы государственной статистики (органа независимого контроля за состоянием экономики) Минэкономразвития — ведомству, занимающемуся экономической политикой. Скорее всего, в ближайшее время эта служба будет напрямую подчинена премьеру.

Подобные несообразности случились потому, что авторы министерской реформы не построили элементарного дерева целей: иерархии целей, функций и задач управления. Сделай они это, было бы очевидно, что должно быть министерством, что — автономным ведомством более низкого уровня, а что — управлением или инспекцией.

Вместо формулирования иерархии функций, целей и задач авторы реформы пошли по пути выделения юридических особенностей работы ведомств и с этой точки зрения выделили их типы. В указе президента выделены следующие функции федеральных органов исполнительной власти: принятие нормативных актов, контроль и надзор, правоприменительная деятельность, управление государственным имуществом, оказание государственных услуг.

Для разъяснения — цитата из президентского указа: «а) под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

б) под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;

выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;

регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;

в) под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров;

г) под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;

д) под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц».

Совершенно непонятно, к какому типу функций относятся, например, правоохранительная деятельность или служба войск. Нужно, очевидно, разграничить рыночный и нерыночный секторы государственной деятельности и затем для каждого выработать свою структуру функций.

Кроме того, неясно, как в этом перечне преломляется такая важнейшая функция госаппарата, как изучение тех или иных сфер жизнедеятельности, сбор информации и осуществляемая при принятии решений экспертиза. Очевидно, что данная функция не сводится к нормотворчеству: может воплощаться помимо позаконопроектов, например, в среднесрочном и долгосрочном планировании.

Существует кибернетическое правило: система управления не может быть более простой, чем управляемый объект. И в данном случае оно не соблюдено.

Вообще, вся стилистика реформы выдает с головой ее основного автора: им является Дмитрий Николаевич Козак. Во-первых, это «его» тема. А во-вторых, к разработанному им проекту реформы муниципалитетов выдвигались претензии того же типа. Но тогда, по мере того, как проект становился законом, он дорабатывался. Ныне же из-за спешки этого сделать не удалось.

ЧЕТЫРЕ ГРУППЫ ЛИЧНОГО СОСТАВА

Кадры — не менее острый вопрос министерской реформы. При его решении также заметна некоторая непродуманность. Вернее, судя по всему, была выделена группа должностей «особой важности», которые заняли преимущественно назначенцы президента. С остальными руководителями определялись, скорее всего, сами вновь назначенные министры, потому на должностях руководителей федеральных ведомств мы видим двух бывших руководителей секретариатов членов правительства. Анекдотично выглядит назначение руководителями влиятельного политического министерства — по культуре и массовым коммуникациям — двух ректоров вузов искусств.

Можно выделить четыре группы чиновников: назначенцы президента (а также его администрации и нового руководства правительства), назначенцы новых министров, «зубры» аппарата, получившие новые должности, а также те, кто остался на той же или практически той же позиции, что занимал в прошлом кабинете министров. В каждой из этих групп есть питерские и непитерские либералы и силовики, фигуры, ассоциирующиеся с «семьей» и делегаты крупного бизнеса (см. схему «Трехэтажная власть» в этом материале).

Назначенцы президента: премьер-министр Фрадков, вице-премьер Жуков, руководитель аппарата правительства Козак, его первый заместитель Синелин, министр здравоохранения и социального развития Зурабов, глава Минобразования Фурсенко, глава Минприроды Трутнев, министр культуры и массовых коммуникаций Соколов, руководитель Федеральной антимонопольной службы Артемьев, руководитель Федерального агентства по энергетике Оганесян, руководитель Федерального космического агентства Перминов, глава Федерального агентства по строительству и ЖКХ Аверченко, руководитель Федерального агентства водных ресурсов Хамитов, руководитель Федеральной службы кадастра объектов недвижимости Мишустин, глава Федерального агентства воздушного транспорта Шипель, министр транспорта и связи Левитин, министр иностранных дел Лавров, министр внутренних дел Нургалиев, глава Федерального агентства по управлению федеральным имуществом Назаров, руководитель Федерального агентства по недропользованию Ледовских, руководитель Федеральной налоговой службы Сердюков, руководитель Федеральной службы по оборонному заказу Бельянинов, глава Федерального агентства по рыболовству Ильясов. Всего — 23 человека.

Назначенцы новых министров: замминистра экономического развития и торговли Савельев, глава Федеральной службы по тарифам Новиков, замминистра промышленности и энергетики Реус, замминистра транспорта и связи Арестов, замминистра образования и науки Фридлянов, замминистра культуры и массовых коммуникаций Надиров, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Хабриев, замминистра природных ресурсов Темкин, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования Волох, руководитель Федеральной службы по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам Симонов, замминистра здравоохранения и социального развития Гонтмахер. Всего — 11 человек.

«Зубры» аппарата: министр промышленности и энергетики Христенко, замминистра экономического развития и торговли Шаронов, замминистра промышленности и энергетики Матеров, замминистра образования и науки Свинаренко, замминистра здравоохранения и социального развития Карелова, руководитель Федерального агентства по промышленности Алешин, руководитель Федеральной службы по труду и занятости Починок, руководитель Федеральной службы финансово-бюджетного надзора Павленко, руководитель Федерального казначейства Нестеренко, руководитель Федеральной службы по финансовым рынкам Вьюгин. Всего — десять человек.

Те, кто сохранил свои посты или занимает практически те же должности, что и раньше: министр экономического развития и торговли Греф, министр финансов Кудрин, министр юстиции Чайка, его первые замы Евдокимов и Демин, министр МЧС Шойгу, его первый заместитель Воробьев, первые замы министра иностранных дел Лощинин и Трубников, министр обороны Иванов, начальник Генштаба Квашнин, министр сельского хозяйства Гордеев, замминистра транспорта и связи Рейман, руководитель Федерального агентства по атомной энергии Румянцев, директор ФСБ Патрушев, директор СВР Лебедев, директор ФСО Муров, руководитель Федеральной службы по борьбе с незаконным оборотом наркотических веществ Черкесов, глава Федерального агентства по государственным резервам Григорьев, глава Федеральной службы по техническому регулированию и метрологии Элькин, руководитель Федеральной службы по технологическому надзору Кульечев, глава Федеральной службы по атомному надзору Малышев, руководитель Федеральной службы по военно-техническому сотрудничеству Дмитриев, руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Рощупкин, глава Федерального агентства по сельскому хозяйству Михалев, руководитель Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Данкверт, глава Федерального дорожного агентства Насонов, руководитель Федерального агентства железнодорожного транспорта Акулов, глава Федерального агентства связи Милованцев, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Нерадько, глава Федерального агентства морского и речного транспорта Рукша, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере связи Бугаенко, руководитель Федерального агентства по образованию Балыхин, руководитель Федерального агентства по науке Мазуренко, руководитель Федерального агентства по физической культуре, спорту и туризму Фетисов, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки Болотов, руководитель Федеральной службы по защите прав потребителей и благополучия человека Онищенко, глава Федерального агентства по культуре и кинематографии Швыдкой, руководитель Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям Сеславинский, руководитель Федерального архивного агентства Козлов, руководитель Федерального агентства специального строительства Аброськин, управляющий делами президента Кожин, начальник Главного управления специальных программ президента Царенко, руководитель Федеральной службы по финансовому мониторингу Зубков. Всего — 44 человека.

Таким образом, бо’льшая часть состава высших чиновников нового правительства (44 + 10) осталась прежней. А значит, слухи об аппаратной революции, произведенной министерской реформой, оказались сильно преувеличены.