КУДРИНА ЛИШИЛИ ПРОФИЦИТА


Анастасия САЛОМЕЕВА

Правительство России официально приступило к подготовке федерального бюджета на 2005 год. О его параметрах пока говорить рано, но уже сейчас ясно — этот бюджет будет существенно отличаться от тех, что были приняты в последние несколько лет.

Одна из особенностей бюджета-2005 — отказ от планового профицита, на котором строились все федеральные бюджеты начиная с 2000 года. Поддержание профицитной бюджетной политики требовалось нашей стране в первую очередь для выплат по внешнему государственному долгу, а также с целью пополнения внутреннего финансового резерва, откуда выделялись деньги на внеплановые социальные программы и экстренные нужды. Кроме того, «плюсовой» бюджет работал на имидж страны. Так мы демонстрировали мировому сообществу, что Россия благополучно пережила кризис 1998 года и в состоянии отдавать долги.

В 2000—2003 годах профицит федерального бюджета России в среднем достигал примерно 1,9% объема ВВП. В 2004 году превышение доходов над расходами должно составить примерно 0,6% ВВП.

Идея полностью отказаться от «плюсового» бюджета не является неожиданной. Еще в 2002 году ее озвучил тогдашний глава правительства Михаил Касьянов. По его мнению, с 2004 года страна вполне могла бы обходиться без профицита: дело в том, что пик платежей по внешнему долгу выпадал на 2003 год, а затем они существенно уменьшаются. Собственно, согласно плану по формированию бюджета на 2003 год, значительная часть профицита (52 млрд из 72,1 млрд руб.) и пошла на погашение основного долга, остальные же средства, которых на деле оказалось гораздо больше 20 млрд, отправились в финансовый резерв.

Вскоре об этой идее в правительстве благополучно забыли, и лишь время от времени тема профицита проскальзывала в разговорах политиков. Например, в середине марта 2003 года вице-спикер Государственной думы Георгий Боос сказал в беседе с журналистами ИТАР—ТАСС, что федеральный бюджет 2005 года должен быть беспрофицитным и сбалансированным, так как «профицит является одним из факторов, сдерживающих рост экономики страны. Кроме того, профицитный бюджет проектируется в тех случаях, когда страна находится на грани кризиса перепроизводства». Говорил о целесообразности отказа от профицита и прежний глава Центрального банка России Виктор Геращенко.

Кроме того, экономисты на протяжении всего последнего года со страниц печатных изданий активно призывали правительство уйти от «плюсового» бюджета. Они утверждали, что в России сейчас наблюдается стабилизация экономики и рост производства, а в этой ситуации профицит не только не нужен, но, напротив, мешает снижать налоговое бремя, не дает инвестировать достаточные средства в инфраструктуру и не позволяет развивать рыночные инструменты государственного регулирования финансовой системы.

КОПИЛКА НА ЧЕРНЫЙ ДЕНЬ

Тем не менее до последнего момента казалось, что в бюджете следующего года плановый профицит все-таки будет. По сведениям газеты «Ведомости», министр финансов Алексей Кудрин уже дал соответствующие поручения своим подчиненным. Да и в трехлетнем финансовом плане на 2004—2006 годы, подготовленном Минфином весной 2003 года, четко обозначено, что профицит бюджета-2005 должен составить 0,9% ВВП.

Однако в конце марта вице-премьер Александр Жуков заявил журналистам, что правительство будет придерживаться стратегии, направленной на формирование бездефицитного, сбалансированного бюджета, который не подразумевает профицита. «Сегодня стабилизационный фонд, наполняемый за счет дополнительных доходов, связанных с хорошей конъюнктурой цен на нефть и газ, позволяет отложить необходимость иметь профицит бюджета. Теперь мы не тратим дополнительные доходы, а аккумулируем их…» — добавил он.

Стабилизационный фонд — заслуга бюджета 2004 года. Его назначение — обеспечить бюджеты последующих лет в случае падения цен на нефть ниже базовой отметки $20 за баррель. Не секрет, что экономика и финансовая система России характеризуются нездоровой зависимостью от экспортных цен на энергетические ресурсы, а создание стабилизационного фонда способно ее от подобной зависимости избавить. Таким образом, он представляет собой своего рода копилку на черный день. Впрочем, это уже вторая копилка. Первой, как известно, был финансовый резерв.

Основные источники формирования стабилизационного фонда — доходы бюджета, полученные от превышения текущей цены на нефть над базовой отметкой, часть налога на добычу полезных ископаемых, а также кассовые остатки средств федерального бюджета, переходящие с прошлого года. В 2004 году в этот фонд должен поступить весь плановый профицит — 83,4 млрд руб. По оценке Минфина, на 1 апреля объем фонда составил 142,9 млрд руб., а к концу текущего года он должен вырасти до 280 млрд руб.

Большинство экспертов сходятся во мнении, что если и в бюджете 2005 года тоже будет формироваться стабилизационный фонд, то превышение доходов над расходами останется. Только называть его профицитом уже не станут.

ПЕРЕСТРАХОВКА?

Почему же тогда вообще решили отказаться от «плюсового» бюджета? Отчасти ответ на этот вопрос дал сам Александр Жуков. По его мнению, такая мера позволит более агрессивно снижать налоговое бремя, что должно способствовать оживлению экономической активности.

В то же время новые изменения в Налоговом кодексе могут привести к тому, что бюджет 2005 года «недоберет» значительные суммы. Так, со следующего года снижается базовая ставка ЕСН — с 35,6% до 26% от фонда оплаты труда. По разным оценкам, это отнимет у казны от 185 млрд до 280 млрд руб. Первая цифра — оптимистическая, она рассчитана в надежде на то, что понижение ЕСН стимулирует отечественных предпринимателей начать выводить зарплату из «серой зоны» и таким образом потери от снижения налоговой ставки будут частично компенсированы. Однако вторая цифра представляется более реалистичной.

Кроме того, снижение ставки ЕСН ударит по государственным социальным внебюджетным фондам. Согласно данным Минфина, платежи в Пенсионный фонд уменьшатся с нынешних 28% до 20%, в Фонд социального страхования — с 4% до 3,2%, в Фонд обязательного медицинского страхования — с 3,6% до 2,8%. Тот же Пенсионный фонд будет иметь дефицит средств в размере около 103 млрд руб., а Фонд обязательного медицинского страхования — 16 млрд, и возмещать этот дефицит придется из федерального бюджета.

Поэтому высказывание вице-премьера об агрессивном снижении налогового бремени за счет профицита можно толковать по-разному. Первая версия: отказываясь от него, правительство пытается перестраховаться и подготовить общественное мнение к тому, что в казне не окажется свободных денег, если цены на нефть упадут, а темпы экономического роста не будут быстро увеличиваться. Вторая версия: в cтабилизационный фонд пойдет не весь профицит, часть его направят на компенсацию выпадающих доходов.

РЕФОРМА ПЕРЕМЕНЫ МЕСТ

Продолжением проходящей сейчас в стране административной реформы является концепция реформирования бюджетного процесса, разработанная Минфином и недавно одобренная правительством. Отдельные положения этой концепции планируется учесть уже при подготовке бюджета 2005 года.

«Традиции организации бюджетного процесса ограничивают возможности повышения эффективности управления государственными финансами», — сказал премьер-министр Михаил Фрадков на заседании Правительства РФ, где рассматривались меры по оптимизации данного процесса и реструктуризации бюджетной системы. По его мнению, необходимо создать условия и предпосылки для более эффективного управления государственными финансами и перейти от управления бюджетными средствами к управлению бюджетными результатами. Реформирование бюджета должно «сориентировать все структуры власти на выполнение конкретных функций».

Главная идея этой концепции заключается в том, что бюджеты последующих лет будут строиться не по принципу сметного финансирования, а по функциональному принципу, ориентированному на результат. «В отличие от традиционного подхода, на первое место выдвигается не индексация и поддержание сложившихся расходов, а четкая формулировка целей и задач деятельности органов государственной власти, сопоставление реализуемых ими бюджетных программ, введение в бюджетный процесс индикаторов, характеризующих достижение поставленных целей и результатов» — так Алексей Кудрин прокомментировал задачу новой реформы. Бюджетные ассигнования будут строго привязаны к конкретным функциям федеральных органов. Кроме того, ужесточится ответственность распорядителей и получателей бюджетных средств. Тем не менее федеральный бюджет 2005 года планируется разрабатывать и по сметному, и по функциональному принципу.

Среди направлений реформы — реструктуризация федеральных целевых программ (ФЦП). Контроль государства за целевым расходованием бюджетных средств значительно возрастет. В то же время разработка целевых программ, направленных на инновационное развитие экономики, станет одной из характерных черт федерального бюджета. Об этом заявил Михаил Фрадков в ходе своего первого визита в Совет Федерации. «Бюджет будет ориентирован на цели развития, изменится классификация бюджета, доходные и расходные части будут ориентированы на реальные целевые программы», — подчеркнул он.

Правительство должно подготовить список ФЦП, финансирование которых сохранится в 2005 году. «Предполагается, что по результатам проводимой инвентаризации будут приняты решения по прекращению реализации ФЦП в сферах, отнесенных к ведению региональных и местных органов власти, а также ФЦП внутриотраслевого характера с низким уровнем управления (отсутствием результатов)», — сказал Алексей Кудрин на заседании Правительства РФ. Программы, сохраняющиеся в бюджете, пересмотрят с точки зрения результативности, а планы их финансирования приведут в соответствие с имеющимися ресурсами.

Кроме того, полностью изменится существующая бюджетная классификация. «Начиная с 2005 года она будет соответствовать той структуре федеральных органов, которая на сегодня создана в России», — отметила на пресс-конференции по итогам заседания правительства, посвященного бюджетной реформе, заместитель министра финансов Татьяна Голикова. Например, в проект бюджета-2005 не войдет раздел расходов на промышленность, вместо него появится новый раздел — «Национальная экономика».

Изменится и принцип проведения в бюджете расходов на содержание государственных чиновников. Сейчас эти расходы обозначены в статье «Государственное и местное самоуправление». В федеральном бюджете 2005 года ее заменит статья «Общегосударственные вопросы», где будут запланированы расходы на обслуживание государственного долга, международную деятельность, фундаментальные исследования в научной сфере, а расходы на содержание госчиновников выделены в специальную целевую статью «Руководство сферой деятельности».

Подобные статьи появятся в разных разделах бюджета — посвященных сферам образования, национальной экономики и др. «Таким образом, в каждом разделе можно будет увидеть, сколько государство тратит на содержание сотрудников министерств, регулирующих конкретную сферу деятельности», — добавила Татьяна Голикова.

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ИНИЦИАТИВЫ 15 МАРТА — 15 АПРЕЛЯ

24 марта президент России Владимир Путин подписал Федеральный закон «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса РФ и Федеральный закон ”О внесении изменений в главу 26 прим. части второй Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ”».

Изменения позволят сельскохозяйственным товаропроизводителям избежать необоснованных расходов при уплате налогов. Кроме того, этим законом продлевается срок подачи заявлений о переходе на уплату единого сельскохозяйственного налога до 1 июня 2004 года.

26 марта президент России Владимир Путин подписал Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».

«Образование нового субъекта РФ осуществляется в целях ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа и повышения уровня жизни населения, проживающего в указанных субъектах РФ», — подчеркивается в законе.

До 20 апреля Минюст должен внести в Правительство РФ предложения по изменению законодательных актов в связи с проведением административной реформы и формированием новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Об этом сообщил премьер-министр РФ Михаил Фрадков.

Он напомнил, что Правительство РФ намерено рассмотреть на заседании 20 апреля положения о министерствах и ведомствах.

Правительство РФ повысило ставку экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты.

С 1 апреля она увеличилась до $35,2 за 1 т для нефти и нефтепродуктов, вывозимых за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе, и до $31,7 за 1 т для легких и средних дистиллятов, газойлей и жидких топлив.

Правительство РФ готово включить нестраховые периоды в расчет общего трудового стажа после отработки механизма компенсации расходов из федерального бюджета. Об этом, выступая на заседании Совета Федерации, заявил министр здравоохранения и социального развития Михаил Зурабов.

По его словам, правительство уже приняло решение о включении в трудовой стаж времени прохождения службы в армии по призыву для мужчин и отпуска по беременности для женщин. «В ближайшее время в Государственную думу планируется внести законопроект “О порядке выдачи Пенсионному фонду федеральным бюджетом средств, связанных с финансированием выплат нестраховых случаев”», — заявил Михаил Зурабов.

Он подчеркнул что, как только удастся отработать схему компенсации расходов ПФР в рамках данного закона, можно будет говорить о включении в общетрудовой стаж остальных нестраховых периодов и о компенсации выплат по ним за счет государственных источников.

Также министр отметил, что Пенсионный фонд рассматривает возможность повышения базовой ставки пенсии для пенсионеров по возрасту, начиная с 70—75 лет. Однако сейчас приоритетным является повышение пенсий для категорий граждан, проживающих на северных территориях.

Министерство финансов РФ намерено восстановить для малых предприятий уплату единого социального налога (ЕСН) с более низкими ставками, о чем сообщил первый заместитель министра финансов РФ Сергей Шаталов.

По его словам, Минфин беспокоит использование малых предприятий другими компаниями. Например, активно применяются схемы передачи малым предприятиям имущества с последующей арендой, а также зачеты в рамках налога на прибыль. Кроме того, практикуется перевод персонала из крупных компаний в малые. «Такие схемы могут быть отвергнуты налоговыми органами», — заявил Сергей Шаталов.

Минфин РФ намерен предложить поправки в Налоговый кодекс РФ для решения проблемы использования предприятиями трансфертного ценообразования. Как отметил первый замминистра финансов РФ Сергей Шаталов, у министерства нет желания сделать закон чрезмерно жестким, драконовским, но привести действующие правила в соответствие с международной практикой надо.

По словам Сергея Шаталова, трансфертное ценообразование внутри холдингов наносит бюджету большой ущерб (он исчисляется миллиардами долларов в год), что заметно по деятельности внутренних офшоров. Кроме них есть еще трансграничные сделки, в которых эти потери сложно оценить. Помимо того, существует эффект, связанный с так называемой торговлей убытками: компания, получившая прибыль, проводит операцию с фирмой, имеющей убытки и не имеющей налоговых обязательств, сокращая тем самым собственные налоговые обязательства. «Проблема трансфертных цен приобретает особую важность в условиях принципиального одобрения правительством создания особых экономических зон», — подчеркнул первый замминистра.

Минфин РФ намерен с 2006 года ввести мягкий вариант НДС-счетов без отвлечения средств налогоплательщиков. Эта информация поступила от первого замминистра финансов РФ Сергея Шаталова.

Также с начала 2006 года предполагается снижение ставки НДС до 16% с отказом от применения льготной десятипроцентной ставки.

«Никаких дополнительных платежек налогоплательщику заполнять не придется, но движение средств по НДС-счетам станет прозрачнее. Информация об этом будет анализироваться и давать налоговым органам дополнительные основания для проведения проверок», — отметил первый замминистра.

По его словам, существуют «различные варианты введения нового инструмента, в том числе с различными степенями жесткости».

2 апреля Государственная дума РФ приняла закон, согласно которому порядок определения прожиточного минимума устанавливается федеральным законом.

Действующая редакция ст. 133 Трудового кодекса РФ предусматривает, что порядок расчета прожиточного минимума и его величина устанавливаются федеральным законом, что вступало в противоречие со ст. 4 закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».

Практика внесудебной приостановки деятельности предприятий будет прекращена в ближайшее время. Об этом заявил первый заместитель главы Минэкономразвития РФ Андрей Шаронов.

«Мы насчитали десятки норм, по которым разные государственные органы — от пожарных до СЭС — по разным причинам могут приостановить деятельность хозяйствующих субъектов», — отметил он. Кроме того, планируется внести в законодательство изменения, касающиеся ликвидации предприятий. «Сейчас законно, то есть по инициативе государственного органа, ликвидировать предприятие невозможно, и это используется при недружественных поглощениях», — сказал Андрей Шаронов.

Подготовила Мария Вольпина