Игорь ЗАХАРОВ: «МЫ ДОЛЖНЫ НАЧИНАТЬ ОБОЗНАЧАТЬ ТОЧКИ РОСТА»


Беседу ведет Татьяна Солнцева

Игорь Захаров был избран в Саратовскую городскую думу семь лет назад. Практически все этапы восстановления местного самоуправления в новом формате происходили при его участии. Пришлось заново разрабатывать все основные документы, начиная от Устава г. Саратова. Казалось бы, за семь лет можно перейти от восстановительного периода к некой стабилизации. Но, по словам Игоря Александровича, сейчас «вопрос стоит далеко не в стабилизации. Мы уже должны начинать обозначать точки роста».

— Игорь Александрович, вы пришли в городскую думу семь лет назад. В чем заключалась особенность того периода?

— В Саратове тогда, так же как и во всей стране, уже три года не было представительной власти. В рамках местного самоуправления функционировала только исполнительная. Ряд вопросов, прежде всего связанных с бюджетом, находился именно в ее ведении. Сами принимаем — сами выполняем.

В дальнейшем пришлось очень долго бороться с весьма странным, на мой взгляд, отношением к бюджету, которое опиралось на гипотетические предположения типа «если бы было возможно, если бы были деньги, мы бы сделали то-то и то-то». Люди заранее считали, что планы, принятые в рамках бюджета, реализовать нельзя. В 1997—1998 годах мы занимались восстановлением бюджетного процесса в нормативных рамках. И только в 1999 году стало возможным говорить об определенной стабилизации, продолжившейся до 2001 года.

Но одновременно с этим, начиная с 1997 года, город столкнулся с новой проблемой — реформированием ЖКХ, существенно повлиявшим на местную финансовую ситуацию. Резкий рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги и уменьшение доли бюджетного финансирования этих услуг привели к достаточно серьезным диспропорциям, плоды которых мы пожинаем и сегодня. Объем недофинансирования и соответственно накопившаяся с середины 90-х годов кредиторская задолженность в целом по городскому хозяйству составляют порядка 2 млрд руб.

— А в чем причина недофинансирования? Ведь доля платежей граждан по идее должна была увеличиваться?

— Это с одной стороны. Но с другой — сохранялись социалистические взаимоотношения между властью и населением. Губернатор считал своим долгом держать в области уровень коммунальных платежей на 20% ниже существовавшего тогда в стране. Согласно федеральному стандарту, саратовские жители должны были оплачивать 50% услуг ЖКХ, на самом же деле платили лишь 30%. Остальные 20% превратились в огромную кредиторскую задолженность, которая до сих пор тяжелым грузом висит на шее у города. Таков результат непродуманных популистских решений.

Но то, что происходит в городе да и в большинстве других муниципальных образований начиная с 2001 года, представляет, на наш взгляд, еще большую опасность. Очевидно, что федеративная бюджетная система, установленная сегодня законодательством де-юре, благодаря действиям федеральных властей де-факто превращается в унитарную. В итоге мы практически лишены собственных налоговых источников, а наши расходы оказываются предметом довольно жесткого торга, причем нас, как правило, ставят уже перед фактом.

— С чем же связана такая политика?

— С тем, что так удобнее управлять. Чем запутаннее ситуация, тем проще принять выгодное решение. Кроме того, из-за жестких сроков нам приходится за считанные дни, вслед за федеральным и областным, принимать собственный, городской бюджет. Это опять же дает простор всевозможным манипуляциям.

— И в чем же выход?

— В прозрачности. Чем более прозрачным будет механизм принятия бюджета на уровне Федерации, области, города, тем лучше. В законе должно быть прописано буквально по дням, кто и что должен делать. Однако сегодня окончательного, прозрачного алгоритма действий нет.

— Многие считают, что прозрачность — это вопрос знания цифр, направления их расходов. Но, как я поняла, в слово «прозрачность» вы вкладываете несколько иной смысл?

— Прозрачность — это вопрос ясной, понятной и не допускающей разночтения процедуры, при которой нет даже минимальной возможности отходить в сторону, как-то ее корректировать. И чем лучше это окажется прописано в законе, тем проще всем будет работать.

— Чем руководствуется область, выделяя вам энное количество денег? Показателем за прошлый год, какими-то заявками со стороны администрации или чем-то другим?

— Здесь все гораздо сложнее. Есть три проблемы, которые порождают неопределенность в потребности города в финансах. Первая заключается в том, что на самом деле городская смета — это как минимум три сметы в одной. И она тоже должна быть предметом договоренностей.

Рассмотрим первую смету. Существуют некие полномочия, присущие исключительно городской власти. Она обязана их исполнять, несмотря ни на что. Из этого формируется минимальный бюджет, который мы должны финансировать в любом случае.

Вторая смета — полномочия, выполняемые субъектом Федерации и муниципалитетом совместно. Они связаны с образованием и здравоохранением. Вопрос о том, у кого какая доля, встает в момент принятия бюджета. Но чтобы точно сказать, сколько мне надо на здравоохранение, я должен знать, какие аспекты здравоохранения находятся в ведении города, а какие — области. Ответ здесь неоднозначный, что и порождает неопределенность.

И, наконец, третья смета — полномочия, которые делегируются руководству Саратова. Даже если нам никто не делегировал полномочий по реализации Закона о ветеранах, бесплатно возить в трамваях ветеранов от этого не перестанут. Городу приходится выполнять процедуры, юридически надлежащим образом нам не делегированные.

В результате окончательная смета потребности города в тех или иных средствах может сильно варьироваться. Если брать наши собственные полномочия, то она составит примерно 3,5 млрд руб. Если учесть то, что мы выполняем в реальности, будет уже 7,5 млрд руб. Из-за такого огромного разброса бюджет становится предметом манипулирования.

— Вы сказали, что существуют три проблемы. Первая — смета. А какая вторая?

— Вторая проблема в том, что закон построен на довольно четком принципе: исходя из существующих финансовых средств, должны формироваться так называемые долгосрочные доли налоговых поступлений. Мы минимум на три года вперед обязаны знать, за счет каких налогов, какой их части будем финансироваться, на основе чего и определяется экономическая политика.

Если это подоходный налог, то ведется политика стимулирования выплаты заработной платы, подписывается трехстороннее соглашение, в котором принимает участие администрация города. Если речь идет о налоге на прибыль, производим какие-то активирующие процедуры, для того чтобы обеспечить приток капиталов. Если это оборотные налоги или налоги, связанные с вмененным доходом, мы каким-то образом упрощаем процедуру регистрации предприятий.

Есть совокупность экономических механизмов, направленных на стимулирование выплаты определенного налога. Но, к сожалению, из-за нестабильной финансовой политики государства сочетание налоговых источников у нас каждый раз новое. К примеру, сегодня я получаю 100% подоходного налога, завтра — 30%. Возникает вопрос: зачем я занимался стимулированием заработной платы, если завтра 70% результата моих действий будет присвоено другим уровнем бюджетной системы? То же самое может касаться вмененного налога или налога на прибыль. Это еще один источник неопределенности.

— И, наконец, третья проблема…

— Она состоит в том, что полномочия, вытекающие из закона, могут выполняться властями разных уровней. Допустим, мы выплачивали из городского бюджета «детские» пособия. А потом их стали финансировать в рамках областного бюджета. Но ведь по умолчанию эти пособия длительное время выплачивал город, хотя финансирования не было. В результате мы получили несопоставимый с размером бюджета объем кредиторской задолженности. Причем нет никаких гарантий по ее реструктуризации. Кстати, такое происходит не только с бюджетом Саратова. Все местные бюджеты находятся под дамокловым мечом. В любой момент кредиторы вправе предъявить нам счета, и они их уже предъявляют.

Перечисленные неопределенности сводят бюджетную политику на муниципальном уровне к беллетристике.

— Можно сказать, что то, сколько денег даст область городу, я имею в виду не только ваш регион, напрямую зависит от отношений между губернатором и мэром?

— Несомненно.

— Тогда в связи с этим следующий вопрос: не рациональнее было бы, на ваш взгляд, развести в федеральном бюджете затраты в целом на область и на ее столицу, каждый показатель дать отдельной строкой?

— С точки зрения сиюминутной выгоды такой шаг, вероятно, и решил бы наши проблемы. Но с точки зрения стратегии — это дальнейшее продолжение унитаризации. Поскольку означало бы, что у нас существуют уже не просто субъектно-федеральные отношения, которые являются взаимоотношениями двух уровней государственной власти, а некие федерально-муниципальные отношения, не предусмотренные действующей Конституцией РФ. Я не хочу сейчас говорить, хорошо это или плохо. Плюсы и минусы унитарных государств надо обсуждать отдельно. Вопрос заключается в другом. В данном случае мы обязаны будем признать, что у нас уже не федеративное, а унитарное государство. И политическая схема такого государства должна этому соответствовать. Вечная игра в двойную бухгалтерию и двойные политические ценности здесь не уместна.

— Город отдает доходы в область, область — в Федерацию, Федерация — обратно в область, а область уже решает, дать городу деньги или нет. Не получается ли тогда замкнутый круг?

— Я не считаю, что получается замкнутый круг. Выход есть. Он в том, чтобы для таких крупных городов-доноров, как Саратов, закрепить собственные источники финансирования в виде федеральных налогов. И не гонять эти деньги из одного бюджета в другой, а оставить на месте. Это даст нам возможность стимулировать развитие экономики, и прежде всего сектора услуг.

— И какому налогу вы бы отдали предпочтение?

— Получать большие доходы при относительно умеренных, либеральных налогах возможно только на базе вмененного налога. Он обеспечивает «мягкую» модель налогообложения, которая оптимальна для среднего и малого предпринимательства, являющегося, как известно, основным источником поступлений в бюджет всех развитых стран. Но это будет возможным лишь при условии, что налог останется у нас, в городе. В этом случае можно будет рационально устанавливать вмененный налог, в том числе и понижающие ставки. Это, во-первых, повысит его собираемость, а во-вторых, обеспечит рост доходов населения. Жители опять начнут вкладывать средства в товары, услуги, а значит, возрастет оборот денежных средств.

— Вы пришли в городскую думу в период восстановления. А как можно охарактеризовать сегодняшний этап?

— Как этап подготовки к реформе местного самоуправления.

— И какой же вы ее видите?

— При всем моем скептическом отношении к предлагаемой модели реформы следует признать, что она необходима.

— А почему скептическом?

— У нас не оптимизирована структура местного самоуправления в зависимости от масштаба муниципального образования. Очевидно, что в маленьком поселке и таком крупном городе, как Саратов, где проживает 870 тыс. человек, нельзя вводить одинаковые модели местного самоуправления. Для крупного города принципиальным становится вопрос разделения представительной и исполнительной власти. Понятно, что на уровне поселка делать этого не имеет смысла. Что же касается города, то здесь назревают вопросы, связанные с подобными преобразованиями. Один из главных — кто будет принимать окончательное политическое решение? Возможны три модели. В первой мэр выступает в качестве, условно говоря, президента. Во второй модели он является лидером парламентского местного самоуправления, а глава администрации — наемным руководителем. И, наконец, последняя, где есть городской парламент, местное самоуправление, а мэра выбирает глава местного самоуправления.

— И какая из этих моделей лучше?

— У каждой свои плюсы и минусы. Безусловно, все они подразумевают сильную представительную, исполнительную власть, а также наличие мэра. Однако принципиален другой аспект. Такого рода местная власть очень похожа на современную вертикально-интегрированную корпорацию. Это значит, что необходимо культивировать корпоративные признаки, а именно: делать ставку на достижение эффективности и рассматривать жителей города как акционеров, которые должны получать блага либо финансовые — в коммерческом секторе, либо в виде социального обеспечения — в некоммерческом.

Ключевым вопросом становится собственность и нематериальные ресурсы, которых у местной власти больше, чем у региональной или федеральной. Если их грамотно использовать, имеется хорошая перспектива выстроить эффективную и доходную модель управления.

Мы обязаны через эти механизмы показать населению, что его выбор при голосовании и его способы воздействия на управленцев и чиновников дают результаты. Кроме того, надо поставить чиновников в зависимость от такого демократического механизма, который потребует детального прописывания функций всех институтов власти. Пока мы не перейдем к корпоративной идеологии, у нас будут либо иждивенцы в лице населения, либо оторванные от сограждан чиновники.

Правила игры здесь очень тонкие. Но они крайне важны, поскольку достаточно распространенную сегодня позицию иждивенчества удовлетворительной признать нельзя.

— То есть пока рано говорить о том, что вы пришли к некой стабильности?

— К стабильности мы еще только стремимся. На ближайшие два года я не вижу никакого другого выхода, кроме как выстроить эффективную модель. Независимо от внешних обстоятельств будем проводить необходимые перемены. Если сейчас этого не сделаем, время отбросит нынешнее поколение руководителей далеко назад. И вопрос даже не в стабилизации. Мы уже должны начинать обозначать точки роста.

— Иначе говоря, сейчас все еще продолжается процесс реформирования?

— Несомненно. В моем представлении, это более радикальное реформирование, основанное на понимании, каким должен быть муниципалитет в условиях новой социальной политики.

— Вы можете связать такие, прямо скажем, оптимистичные прогнозы, с той командой, которая работает сегодня в Саратове под руководством мэра Юрия Аксёненко?

— Конечно. Именно с этой командой я и связываю все происходящие изменения и реформы, которые мы планируем.

СПРАВКА «БОССа»

Игорь Александрович Захаров родился 8 марта 1966 года в Саратове. Окончил Саратовский медицинский институт, затем преподавал в нем. Работал главным врачом 3-й городской клинической больницы. С 1993 года по настоящее время заведует кафедрой экономики, управления здравоохранением и медицинского страхования. Доктор медицинских наук, профессор. Заместитель главы городского самоуправления — секретарь городской думы. Депутат первого созыва.

***

С 1996 по 2000 год Саратовская городская дума первого созыва приняла на 55 заседаниях более 500 решений, многие из которых и сегодня определяют жизнь города. В числе основополагающих документы о границах полномочий думы и администрации, по вопросам собственности, о деятельности муниципальных предприятий и учреждений.

В 2000 году по результатам работы редакционной комиссии под председательством мэра города принята новая редакция Устава г. Саратова.

На основании разработок и рекомендаций московского фонда «Институт экономики города» утверждена Муниципальная программа социально-экономического развития Саратова. Для стимулирования производства установлен порядок предоставления налоговых льгот предприятиям, взявшим на себя обязательства направлять высвободившиеся средства на увеличение объема выпускаемой продукции.

В рамках проведения жилищно-коммунальной реформы действует План мероприятий по снижению себестоимости обслуживания жилищного фонда и исключению затрат, не относящихся к эксплуатации жилья.

Сформулирована Концепция развития сферы бытовых услуг в городе до 2004 года. На улучшение ситуации на потребительском рынке направлены Программа развития торговли и общественного питания, Программа по защите прав потребителей, выполнение которых планируется в течение трех лет.{EMAILPRINT}