2003 №10: НУЛЕВОЙ УРОВЕНЬ


Сергей ИГУМНОВ, кандидат экономических наук

Ключевую роль в принятии бюджета играет так называемое предрассмотрение, или нулевое чтение, бюджета в парламенте, в ходе которого выявляются основные лоббистские устремления. Этот механизм возник при рассмотрении бюджета-2003 и позволил правительству существенно облегчить прохождение законопроекта о бюджете через нижнюю палату парламента.

Первое нулевое чтение проходило в 2002 году. Перед тем как 25 августа, в воскресенье ночью, фельдъегерь правительственной связи доставил бюджет-2003 в Госдуму РФ, в субботу в Белом доме председатель Правительства РФ Михаил Касьянов встретился с лидерами центристских фракций.

Встрече предшествовало ознакомление центристских фракций, имеющих большинство в Думе, с проектом бюджета. Депутаты внесли в него корректировки. И 15 августа исправленный проект бюджета был одобрен на заседании правительства. Минэкономразвития и Минфин увеличили прогнозируемый на следующий год объем ВВП и соответственно основные параметры бюджета: доходы, расходы и профицит. Доходы — на 17,1 млрд руб., а расходы — на 9,5 млрд. Разница (7,6 млрд руб.) пошла на увеличение профицита, то есть на выплату долгов.

В результате нулевого чтения расходы на социальную политику выросли на 10 млрд руб., а планируемый объем финансирования из фонда регионального развития, формируемого на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов, на 1,8 млрд руб.

После того как макропоказатели бюджета-2003 были приняты в первом чтении, во время второго и третьего чтения, когда распределение доходов и расходов утверждается постатейно путем «перелива» из одной статьи в другую, могло быть перераспределено лишь 15—20 млрд руб. Тем самым технология нулевого чтения доказала свою жизнеспособность.

КАК БЫЛО РАНЬШЕ?

Принятие бюджета-2002 происходило без нулевой стадии, хотя и по заранее утвержденному сценарию. Оппозиция не могла оказать противодействия, тем не менее бюджет подвергался лоббистским атакам в течение трех месяцев, в результате чего многие его параметры были изменены.

Накануне второго чтения один из членов правительства заявил депутатам: «Булка не составляется из кусков. Ее можно на них разрезать, но обратное еще никому не удалось. Прежде чем каждый узнает цифру, важную именно для него и для его региона, нужно утвердить раздел в целом». Именно в утверждении разделов бюджета заключается главный смысл второго чтения, и возвращение дискуссии на эту почву позволило ускорить принятие плана доходов и расходов на прошлый год.

АРТПОДГОТОВКА

Готовясь к рассмотрению бюджета-2003, Правительство РФ предложило проект Федеральной адресной инвестиционной программы, который направляется в Госдуму РФ вместе с проектом Федерального закона о бюджете-2003. Эта мера фактически лишила лоббистов возможности влиять на бюджетный процесс во время второго и третьего чтения.

Однако главным инструментом обеспечения прохождения бюджета через Думу стало именно нулевое чтение. Фракция партии «Яблоко» по поводу этого чтения заявила, что при такой технологии «предварительных консультаций» реальные экономические проблемы не только не решаются, но даже и не обсуждаются. Однако, договорившись с центристами, правительство могло игнорировать мнение оппозиционеров.

РАССМОТРЕНИЕ

28 сентября 2002 года бюджет-2003 был одобрен в первом чтении. Правда, Госдума и Центробанк настояли на изменении исходных макроэкономических параметров. Темпы роста ВВП выросли с 5% до 5,8%, а инфляция — с 12% до 14%. Валютный курс на 2003 год зафиксировали на уровне 31,5 руб. за $1, а цены на нефть — $23,5 за 1 баррель. Тем самым в доходы бюджета добавили условных 37 млрд руб.

19 октября 2002 года Госдума РФ приняла бюджет во втором чтении. Расходная часть увеличилась на 75,5 млрд руб., в том числе было «изыскано» 23,7 млрд на социальную политику, 27 млрд — на оборонный заказ государства, 4,3 млрд — на денежное довольствие военнослужащих, 16,5 млрд — на финансовую помощь бюджетам других уровней. В целом доля госрасходов, или бюджета расширенного правительства (см. справку), в ВВП выросла с 32,8% в 2001 году до 35,2% в 2002 году, а удельный вес непроцентных расходов (см. справку) в ВВП — на 2,8 пункта.

30 ноября 2002 года Дума одобрила бюджет-2003 в третьем чтении, и в бюджете появились «финансовые резервы» в размере 120 млрд руб., страхующие непроцентные расходы даже при снижении мировых цен на нефть до 12$ за 1 баррель. Четвертое чтение заняло в 2003 году всего 15 минут.

При подготовке материала использованы данные Свободной аналитической школы и Открытой школы экономики.

ПРОЦЕНТНЫЕ И НЕПРОЦЕНТНЫЕ РАСХОДЫ

К непроцентным относятся все расходы федерального бюджета, кроме расходов по обслуживанию государственного долга. В бюджете-2003 их доля зафиксирована на уровне 13% ВВП, то есть удельный вес увеличился по сравнению с показателями 2002 года на 0,4% ВВП и по сравнению с приведенным в отчете за 2001 год — на 0,9%.

Увеличение в 2003 году составило примерно 324 млрд руб., в том числе:

  • финансовая помощь бюджетам других уровней — 122 млрд руб.;
  • правоохранительная деятельность — 77 млрд руб.;
  • национальная оборона — 72 млрд руб.;
  • социальная политика — 53 млрд руб.

    Пик платежей по внешнему долгу в этом году и снижение налоговой нагрузки вынуждают экономить на непроцентных расходах (в частности, заработная плата работников бюджетных организаций, централизованные инвестиции в реальный сектор, военная реформа и др.). Того же требует и снижение уровня инфляции, заложенное в бюджете-2003. При этом запланированное повышение уровня жизни и проведение институциональных преобразований требуют роста непроцентных расходов.

    В целом структура непроцентных расходов бюджета не вполне соответствует заявленным приоритетам. На социальную политику, финансирование армии (включая мероприятия по проведению военной реформы) и правоохранительных органов в бюджете-2003 приходится 44,4% всех непроцентных расходов (без ЕСН — единого социального налога). Увеличения расходов на науку и образование также не произошло, поскольку удельный вес расходов по этим статьям остался на уровне 2002 года.

    На 2004 год непроцентные расходы планируются в размере 12,4% ВВП, в 2005-м — 11,9% ВВП. Снижение непроцентных расходов позволит в 2005 году снизить ЕСН.

    Процентные расходы — это расходы федерального бюджета на обслуживание государственного долга. Выплаты основной части долга в расходную часть бюджета не включаются.

    На конец 2002 года государственный долг составил около 40% ВВП, он снизился за год на девять процентных пунктов. При этом расходы на обслуживание сократились с 2,6% до 2,3% ВВП. Относительное снижение связано с уменьшением объема госдолга и увеличением сроков погашения размещаемых рублевых инструментов.

    В 2003 году процентные расходы составят 277,5 млрд руб. (2,1% ВВП).

    БЮДЖЕТ РАСШИРЕННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

    К бюджету расширенного правительства принято относить помимо федерального бюджета (около 60% всех бюджетных средств), региональных и муниципальных бюджетов еще и государственные внебюджетные фонды, в частности Пенсионный фонд РФ, где сосредоточены значительные финансовые ресурсы, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования и др. Это деньги, которые государство, органы государственного управления, регионы, муниципальные образования и фонды могут собрать и потратить в соответствии с действующими законами.

    Доходы бюджета расширенного правительства делятся на две категории: налоговые (примерно 90% всех поступлений) и неналоговые поступления.

    К первой группе помимо собственно налогов относятся отчисления во внебюджетные (в том числе социального страхования) фонды, территориальные дорожные фонды. К второй группе относятся доходы от штрафных санкций, возмещения убытков, доходы, переданные внебюджетным фондам из федерального и местных бюджетов, а также прочие доходы внебюджетных фондов.

    К основным статьям расходов относятся средства внебюджетных фондов, направляемые на их уставные цели: пенсии, оплата лечения и т. д. Средства на это предусмотрены и в федеральном бюджете. Дополнительно, помимо бюджетов различных уровней, из внебюджетных фондов финансируются фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, государственные услуги народному хозяйству, социальные услуги.

    РАСХОДЫ БЮДЖЕТА

    Под расходами бюджета в узком смысле понимаются непроцентные расходы федерального бюджета и расходы бюджета расширенного правительства. Экономисты говорят о государственных расходах, включая расходы предприятий госсектора, создающего, по оценкам экспертов, до 40—50% ВВП.

    В первом случае госрасходы составляют примерно 40% ВВП, во втором их оценивают в 60—70% ВВП. По оценкам экспертов, государственные расходы могут быть сокращены примерно на треть за счет замещения, где это возможно и целесообразно, бюджетных средств внебюджетными, негосударственными. В частности, речь идет о ликвидации (приватизации) государственных унитарных предприятий, выходе из участия в акционерных обществах (продажа контрольных и блокирующих пакетов акций), преобразовании бюджетных организаций (примерно 50 тыс. бюджетополучателей).

    При сокращении доли государства в ВВП вдвое, расходы бюджета расширенного правительства могут снизиться к 2006—2007 годам до 27—29%. В частности, доля продукции и услуг естественных монополий в большинстве стран мира составляет 1—3% ВВП, в России — 6—8%. Это чрезмерная нагрузка для экономики страны. Поэтому снижение налоговой нагрузки на 1% в год в течение длительного периода является актуальной задачей.

    Концепция сокращения госрасходов связана с необходимостью устойчивых высоких темпов экономического роста. Анализ этих темпов (с учетом динамики валютного курса) показывает, что увеличение масштабов перераспределения финансовых ресурсов через бюджетную систему тормозит рост ВВП.

    По мнению одних экспертов, государство недофинансирует многие статьи расходов (относительно 1997 года), другие считают, что кризис 1998 года был вызван именно чрезмерностью госрасходов, их сокращение стало закономерным результатом кризиса. В соответствии с концепцией сокращения госрасходов оптимальным для России считается их уровень 17—18% ВВП, то есть вдвое ниже существующего. Китай за годы реформ снизил госрасходы с 38% до 13% ВВП, в последние годы поднял до 18—20%, но сохраняет их близкими к оптимуму. У нас в проекте бюджета-2003 объем непроцентных расходов планировался на уровне 12,61% ВВП, а с учетом расходов Госкомрезерва (которые обычно не учитывались в балансе бюджета, а с 2003 года включены в этот баланс) их объем составит 12,8% ВВП. Непроцентные расходы консолидированного бюджета-2003 должны составить 25,33% ВВП против 25,9% в 2002 году.

    Президент РФ поставил перед правительством задачу сокращения доли государственных расходов в ВВП. Правительственная комиссия по оптимизации бюджетных расходов считает реальным сэкономить в 2004 году 28,5 млрд руб. (около 0,2% ВВП), в том числе по статьям (приведены выборочные данные):

  • национальная оборона — 4,3 млрд руб.;
  • правоохранительная деятельность — 7,3 млрд руб.;
  • промышленность и энергетика — 5,4 млрд руб.;
  • сельское хозяйство — 2,7 млрд руб.;
  • образование — 3,5 млрд руб.;
  • СМИ — 1,1 млрд руб.;
  • финансовая помощь бюджетам других уровней — 2,4 млрд руб.

    В 2005 году предлагаемые меры позволят дополнительно сэкономить средства федерального бюджета в размере 8,7 млрд руб.

    В рамках оптимизации расходов большое количество учреждений лишат федерального финансирования. Ведомственные учреждения в сфере образования и медицины, а также ведомственные детские сады должны быть ликвидированы.

    Финансирование части социальных учреждений планируется передать с федерального на местный уровень, в частности финансирование школ, дошкольных образовательных учреждений, больниц, а также гидротехнических сооружений и дорог муниципального значения. При этом муниципальным органам власти будут одновременно переданы и функции по получению доходов от деятельности этих учреждений. Часть научных и образовательных учреждений, учреждений здравоохранения планируется перевести на новые организационно-правовые формы: они получат статус государственных коммерческих учреждений, и государственные субсидии будут предоставляться только на выполнение их основных функций. Кроме того, планируется сокращение подведомственных министерствам и ведомствам структур (ГУПов и АО).

    К 2005—2006 годам исчезнут многие расходы, например финансирование федеральных целевых программ развития Татарстана и Башкирии, на которые из федерального бюджета ежегодно выделяется 15—17 млрд руб.

    КАК ПРИНИМАЛИ БЮДЖЕТ-2002

    C 2002 года, когда появился институт нулевого чтения, рассмотрение бюджета перестало являться торгом между исполнительной властью и депутатскими фракциями. Нынешний год тоже, несмотря на предвыборную ситуацию, не принес никаких громких выяснений отношений. Два года назад все было иначе. Вот краткая хронология событий.

    17 мая 2001 года министр финансов и вице-премьер Правительства России Алексей Кудрин заявил, что и бюджет-2002, и бюджет-2003 будут ориентированы на выплату внешнего долга.

    23 мая Алексей Кудрин подчеркнул, что бюджет-2002 будет рассчитываться из базовой цены нефти в $18,5 за 1 баррель. Все дополнительные доходы бюджета, полученные в результате превышения цены на нефть, пойдут на расчеты с кредиторами. Причем вопрос об этом решен окончательно.

    7 июня на обсуждении проекта бюджета в Белом доме г-н Кудрин сказал, что правительство при составлении этого финансового документа основывалось на Послании президента Федеральному собранию, в котором «нет понятия ”стабилизационный фонд”», и, следовательно, никакого стабилизационного фонда не будет.

    Алексей Кудрин объявил приоритеты расходов консолидированного бюджета: образование, национальная оборона, социальная политика, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство. Министр финансов заметил также, что российские офшоры, такие, как Мордовия, Алтай, Тыва, Калмыкия и другие, недоплатили в бюджет порядка $3 млрд.

    Он предложил сохранить только два вида льгот по налогу на прибыль: на ускоренную амортизацию и на перенос убытков на следующий период. При этом предприятия смогут 5% налога направлять в бюджеты территорий.

    2 июля Алексей Кудрин сообщил, что на повышение пенсий и зарплат планируется потратить 300 млрд руб. Ежемесячные выплаты бюджетникам должны вырасти на 80%. Он сказал также, что если в 2001 году на военную реформу государство выделило 4,5 млрд руб., то в 2002 году денежный объем увеличится до 16 млрд. И добавил, что проект бюджета на 2002 год предполагает увеличение заработной платы судьям и работникам судов на 60%. В 2002 году государство начнет финансировать проведение в стране судебной реформы.

    Алексей Кудрин заявил о намерении кредитовать страны СНГ на сумму 4 млрд руб., в том числе $40—70 млн Белоруссии на поддержание валютного курса.

    Кудрин объяснил, что, если цены на нефть будут низкими, государство проведет приватизацию, продаст часть госзапасов, возьмет заемы на внутреннем и внешнем рынках для погашения долгов, но бюджет в любом случае останется бездефицитным.

    3 июля Кудрин настаивал на снижении ставки налога на прибыль до 25%, так как большее снижение может создать риск серьезного падения доходов бюджетов субъектов РФ. Потери консолидированного бюджета в 2002 году в связи со снижением ставки налога на прибыль до 25% превысят 160 млрд руб.

    Кудрин сообщил, что количество целевых программ, которые финансируются из федерального бюджета, будет сокращено со 170 до 20.

    Министр пояснил, что новый налог на добычу полезных ископаемых позволит в следующем году получить на $1,5 млрд больше, чем в условиях ныне действующего законодательства.

    26 августа в 1.00 проект бюджета был подписан и в соответствии с Бюджетным кодексом в 6.00 передан в Госдуму. Кудрин заявил, что правительство сумеет не допустить «бюджетного торга».

    11 сентября правительство впервые публично признало, что к концу года в бюджете останется «лишних» $5 млрд, которые пойдут в финансовый резерв.

    14 сентября Алексей Кудрин заявил, что дополнительные доходы федерального бюджета в 2001 году могут составить 300—330 млрд руб.

    17 сентября Кудрин сказал, что правительство сможет полностью расплатиться по долгам при помощи финансового резерва, если депутаты не растратят его на «внутренние» расходы.

    Депутаты требовали увеличить расходы. Депутат Мельников напомнил, что в бюджет не заложена индексация стипендий, обещанная студентам Валентиной Матвиенко. Депутат Губенко попросил дополнительно выделить 400 млн руб. на зарплаты работникам музеев и библиотек, еще 400 млн руб. — на капремонт и 500 млн руб. — на реставрацию памятников. А депутат Подгурский потребовал 17—20 млрд руб. на сельское хозяйство.

    В ответ Алексей Кудрин предложил депутатам отнять эти деньги от каких-нибудь других расходных статей.

    18 сентября Бюджетный комитет Госдумы посчитал, что правительство занизило ожидаемый объем ВВП на 435 млрд руб. Г-н Кудрин согласился откорректировать основные параметры будущего бюджета и увеличить финансовую помощь региональным бюджетам.

    Он заявил, что правительство может выпустить еврооблигаций на сумму $2 млрд и направить на финансирование выплат по внешнему долгу в 2002 году 11,7 млрд руб., полученных от реализации госзапасов (большая часть — от реализации запасов Гохрана), а также 9,9 млрд руб., привлеченных от внутренних заимствований, $580 млн — в виде связанных кредитов, 35 млрд руб. — от приватизации.

    По словам г-на Кудрина, эти средства в случае более благоприятной экономической ситуации будут направлены либо в финансовый резерв на выплаты по внешнему долгу в 2003 году, либо замещены дополнительными доходами федерального бюджета.

    Алексей Кудрин получил поддержку в Совете Федерации, несмотря на агрессивное настроение в Госдуме. Депутаты Госдумы потребовали дополнительного финансирования ряда статей: на развитие АПК — дополнительно 20 млрд руб., на социальные нужды — еще 10 млрд руб. Комитет Госдумы по бюджету и налогам потребовал распределения дополнительных доходов на повышение зарплат, пенсий и стипендий (в 2001 году им это удалось) и отказа от резервного фонда.

    Кудрин заявил, что цена $23,5 за 1 баррель позволит и профинансировать нужды экономики, и почти полностью выплатить $14 млрд долгов, в этом случае в финансовый резерв пойдет 109,8 млрд руб., а профицит составит 68,6 млрд руб.

    1 октября Госдума приняла бюджет-2002 в первом чтении. Кудрин выступил против перераспределения и индексации земельного налога. На заседании Бюджетного комитета он угрожал отозвать из Думы предложения правительства о пересмотре основных параметров бюджета, если депутаты не откажутся от своих налоговых планов.

    5 октября депутаты Госдумы потребовали увеличения доходной части на 123,7 млрд руб., и кабинет министров с этим согласился. Г-н Кудрин заявил, что Россия в случае снижения мировой цены на нефть ниже $18,5 за 1 баррель будет компенсировать потери бюджета кредитами МВФ в размере до $2 млрд.

    Алексей Кудрин заметил, что необходима поправка к бюджету: на денежное содержание военнослужащих потребуется дополнительно 4 млрд руб., а на закупку вооружения — 27 млрд руб.

    Г-н Кудрин отметил, что сэкономленные в 2001 году средства на обслуживание госдолга («за счет снижения процентных ставок и удачной курсовой политики») позволят без увеличения расходной части бюджета направить на увеличение зарплаты 1,3 млрд руб., на лизинг авиатехники — 1 млрд руб., на компенсацию затрат, связанных с ростом тарифов на тепловую и электрическую энергию, — 12,5 млрд руб. Часть средств от экономии также можно направить на национальную оборону, в частности на оснащение военной техникой, обеспечение горюче-смазочными материалами, реформу Вооруженных сил и на укрепление границ в Чечне.

    21 ноября Алексей Кудрин заявил, что правительство «переоценило некоторые перспективы» развития мировой экономики и, по его мнению, среднегодовая цена за 1 баррель нефти Urals в 2002 году составит $14—18, поэтому необходимо «готовиться к возможности противостоять рискам, и в том числе к сокращению доходов бюджета». В случае недопоступления доходов правительство планирует в первую очередь финансировать социальные расходы и обеспечивать выплату долга, а затем определять порядок финансирования других расходов. Чтобы не подвергать риску исполнение социальных статей бюджета и статей по обслуживанию госдолга, Правительство РФ рассматривает возможность финансирования во вторую очередь от 37 млрд до 68 млрд руб. расходов. При цене $18,5 за 1 баррель правительство выполнит все расходы проекта бюджета, однако не будет профицита. При цене на нефть в пределах от $18,5 до $16,5 за 1 баррель до 68 млрд руб. расходов придется финансировать во вторую очередь. Если же цена нефти упадет до $14,5 за 1 баррель, придется прибегнуть к дополнительным мерам, в том числе, возможно, к привлечению кредита МВФ.

    Алексей Кудрин предложил отложить внутренние расходы на сумму 37 млрд руб. на IV квартал и профинансировать их только в том случае, если соответствующая сумма останется на счетах казначейства после формирования финрезерва.

    24 ноября г-н Кудрин сказал, что «с учетом надтарифной части повышение зарплаты составит в среднем 40—60%. Если не будет более драматичного сокращения общих доходов страны и цены на нефть будут не ниже $12 за 1 баррель, а хотя бы $14—15, то мы справимся с повышением зарплат. Тем более что в 2003 году нам уже не придется их повышать или, по крайней мере, существенно повышать. Предстоят выплаты по долгам».

    Алексей Кудрин заявил, что правительство подготовило совместно с депутатами Госдумы поправки к бюджету на 2002 год, позволяющие исполнить бюджет и провести все социальные расходы и долговые выплаты согласно первоначальным планам.

    1 декабря состоялось третье чтение. Г-ну Кудрину удалось убедить депутатов одобрить правительственную поправку, согласно которой все 100% доходов от продажи федеральной собственности должны зачисляться в федеральный бюджет (первоначально депутаты предлагали поделить деньги между центром и регионами в пропорции 90 : 10).