На пороге муниципальной революции


Игорь ШАТРОВ

В России местное самоуправление в привычном для нас, европейском виде ведет свой отсчет с петровских времен. Причем всегда в развитии системы местной власти вслед за этапом бурного подъема наступал период упадка, когда требовалось проведение революционных по сути реформ. Помните, «верхи не могут управлять по-новому, а низы не хотят жить по-старому»? Это и о местном самоуправлении в том числе.

В советские времена обычно все сравнивали с 1913 годом. Эта точка отсчета взята не с потолка: последний предвоенный год в стране бурно развивающегося капитализма был на самом деле во многом показателен и в экономическом, и в политическом плане. Отсчет эпохи местного самоуправления в России правильно было бы начать с петровских времен. Возьму на себя смелость утверждать, что административные реформы начала XXI века сравнимы с реформами начала века XVIII-го. И тогда, и сейчас наблюдается поворот на Запад, но при этом со свойственными нашей страны евразийскими особенностями.

Со времен Петра I в России существовали три системы местного управления: бюрократическая, земская и сословная. Причем периодически они утрачивали свой первоначальный характер, и тогда сословные органы исполняли обязанности по общему управлению; органы же по происхождению земские иногда выполняли функции бюрократических.

МУНИЦИПАЛЬНАЯ РЕФОРМА ПЕТРА I

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Решив создать аналогичную западной систему управления государством, царь-реформатор учредил 30 января 1699 года Бурмистерскую палату в Москве и земские избы в городах империи. Состав их был выборным. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города на них не возлагалось. В 1702 году были отменены избные старосты, их обязанности передали воеводам и выборным дворянским советам, без которых воевода «ничего чинить не мог».

В 1710 году во главе губерний поставлены губернаторы, а в 1713 году — коллегии, состоявшие из губернатора и 8—12 ландратов. В 1716 году губернии оказались разделены на доли, а ландраты назначены их начальниками: местная администрация опять стала единоличной. Для сбора налогов учреждены должности земских камериров, комиссаров, рентмейстеров. В 1719 году губернии разделили на провинции (как сейчас федеральные округа состоят из областей, краев и республик; только губернии были больше по площади). Они находились под единовластным управлением воевод. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна, как сейчас условна подчиненность губернатора полпреду президента в федеральном округе; воевода, как и нынешний глава субъекта Федерации, мог непосредственно выходить на органы центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писари, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Со временем фактически прекратили свое существование низовые органы самоуправления — земские избы, и в результате городское хозяйство пришло в полный упадок. «Дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», Петр I учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге — главный магистрат (1721 год). Эти органы заведовали «не только купецкими людьми, но, яко начальство всего города, полицейскими, хозяйственными его делами и судом». Судопроизводство вообще было изъято из компетенции губернаторов и воевод и передан выборным ландрихтерам и надворным судам. Тем не менее еще при жизни Петра I наблюдался антагонизм между губернаторами и воеводами, которых поддерживали коллегии, с одной стороны, и земским элементом в уездном и городском управлении и суде — с другой.

При преемниках Петра I прекратил свою деятельность выборный суд и судебная власть вновь передана губернаторам и воеводам (1727 год); также были упразднены главный и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы стали единственными носителями власти; правда, в городах и уездах еще сохранялись, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

ДЕМОКРАТИЯ ОТ ЕКАТЕРИНЫ II И АЛЕКСАНДРА I

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Екатерина II вновь перетасовала все местное управление, построив его на началах децентрализации и самоуправления. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в 1780 году), Жалованною грамотой дворянству (1785 год) и Грамотой на права и выгоды городов (1785 год). Структура местного управления, установленная этими законами и сохранявшаяся во многом до конца XIX века, сводилась к следующему. Во главе губернии находился генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника» весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Практическое управление возлагалось на губернаторов. По делам административным высшим в губернии учреждением являлось губернское правление, а по финансовым — казенная палата; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления передавалась выборным приказам общественного призрения. Уездное управление в лице исправников и нижних земских судов (чисто административные учреждения) тоже было выборным.

Дворянство при Екатерине II впервые получило корпоративное устройство: были учреждены губернские и уездные дворянские собрания — для выбора должностных лиц местной администрации и суда, обсуждения вопросов, предлагаемых правительством, и в целях заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили так называемое сословное кооперативное устройство: все вопросы, касавшиеся ведения местного хозяйства, и контроль за деятельностью полиции были переданы городской думе и ее исполнительному органу — шестигласной думе. В то же время устанавливались новые должности — городничий и полицмейстер, отношения которых к думе не были четко определены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, выборные должности, самостоятельность суда — были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к принципам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половины XIX века эти учреждения подверглись множеству частичных переделок, в итоге значительно изменивших их характер.

Надзор генерал-губернатора в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности принял самовластный характер. После нескольких попыток реформировать эту должность она вообще была исключена в 1837 году из числа губернских должностей и оставлена лишь на окраинах империи. Общий надзор за губернскими установлениями передавался министрам.

Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным Наказом губернаторам 1837 года и учреждением в 1845 году губернских правлений. Дворянские выборы происходили под контролем губернаторов, а выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до крайней точки. Министерства и местная администрация почти повсеместно упразднили и общие, и шестигласные думы, приняв на себя их функции или передав самовольно созданным учреждениям, тем самым доведя городское хозяйство до полного расстройства.

ЦАРЬ-ОСВОБОДИТЕЛЬ — ПРОДОЛЖАТЕЛЬ ДЕЛА ПРЕДКОВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10В первые годы царствования императора Александра II правительство занималось подготовкой реформы по освобождению крестьян. Но следом за ней сразу же прошла реформа местного управления, причем Александр II остался верен постулатам реформ Петра I и Екатерины II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», а также окончательное отделение суда от административной власти.

На этих принципах разрабатывались Земская (1 января 1864 года) и Городская (16 июня 1870 года) реформы. Общее заведование местными хозяйственными делами было вменено в обязанность выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых стали избираемые собранием или думой управы (земские — уездные и губернские — городские). Избирательное право определялось имущественным цензом. В земстве выборы строились по сословному принципу; освобождение крестьян позволило придать земскому представительству всесословный характер. Земские и городские учреждения не подчинялись местной администрации, но деятельность их с точки зрения законности была поставлена под контроль бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

Несмотря на существенные недостатки, допущенные при организации городских и земских учреждений, необходимо признать их весьма серьезные заслуги в деле упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи. Однако между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией — с другой, вскоре вновь возникли противоречия. Пищу для конфликтов давала извечная неопределенность Земского и Городового положений — говоря современным языком, между разными уровнями власти не были четко разграничены полномочия.

ОТ АЛЕКСАНДРА III ДО НИКОЛАЯ II

В царствование Александра III оказались пересмотрены и Земское (12 июня 1890 года), и Городовое (11 июня 1892 года) положения. Последнее отныне сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в три-четыре раза. Число гласных в думах сократилось вдвое. Управа находилась в зависимом от думы положении: хотя полномочия городского головы (председатель управы) были расширены, но члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации, поскольку губернатор получил полномочия отстранять их от должности.

Применительно к Петербургу новое положение привело к резкому сокращению числа избирателей — в три с половиной раза. В 1893 году в думу прошли 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года. Ситуация для столицы изменилась в 1903 году, когда вступило в силу Положение об общественном управлении города Петербурга. Круг избирателей расширился, хотя из-за имущественного ценза в выборах по-прежнему принимала участие лишь малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей включал 17 969 человек — менее 1% тогдашних петербуржцев). В состав городской думы входили 162 гласных, избираемых на шесть лет. Каждые три года ее состав обновлялся наполовину. Городская управа состояла из 12 членов, включая городского голову. Функции глав в думе и в управе были разделены. Городские органы получили б’ольшую независимость: сократился перечень решений, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

Возросло значение сословного начала в земстве: роль дворянства была усилена, а крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из числа представленных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением стало подчинение органов самоуправления контролю бюрократии не только в плане законности их действий, но и с точки зрения целесообразности принимаемых решений.

Изменилась ситуация и с крестьянским самоуправлением. По закону, принятому 12 июля 1889 года, оно попадало под контроль земских участковых начальников и по многим позициям оказалось подчинено им. Крестьяне и лица других низших сословий, живущие в сельской местности, были поставлены в личную зависимость от земского начальника, имевшего право подвергать их взысканиям без всякого судебного производства и права на апелляцию. Таким образом, еще больше увеличивалось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями. Земским начальникам, назначаемым из местных дворян, давалась обширная власть над населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положений Крестьянской реформы 1861 года, но и в результате принятия новых законодательных актов (Закон о переделах от 8 июня 1893 года, Закон о неотчуждаемости крестьянских наделов от 14 декабря 1893 года).

Следующий этап, связанный с земствами, относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции. В мае 1917 года принимается Временное положение о земских учреждениях. По сравнению с Земским положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: им препоручались вопросы охраны труда, создания бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили исполнительный орган — милицию. Общее руководство осуществлял Всероссийский земский союз, работу городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В том же месяце вступил в силу закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и управы. К их компетенции относились вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

…Но наступил октябрь 1917-го. Очередная реформа была перечеркнута большевистским переворотом, так и не успев показать состоятельность нового взгляда на местное самоуправление.

ОТ ЛЕНИНА ДО ЕЛЬЦИНА

Советская история местного самоуправления не столь богата реформами, потому что никакого самоуправления в СССР попросту не было. Если опустить годы Гражданской войны, когда страна жила по законам военного времени, основным «законодательным» органом как на местах, так и на общегосударственном уровне являлись Советы рабочих и крестьянских (впоследствии — народных) депутатов, куда всеобщим голосованием, но на безальтернативной основе избирались представители всех советских «сословий»: рабочего класса, трудового крестьянства и народной интеллигенции.

Эти «органы власти» были декоративны по сути, потому что в реальности не занимались никаким местным законотворчеством и распорядительные функции им не доверялись. Для оперативного хозяйственного управления на местах создавались исполнительные комитеты во главе с председателями, по всем признакам являвшимися чиновниками, назначаемыми вышестоящей властью. Аналогичная схема действовала и на областном, и на республиканском уровнях, где соответствующих чиновников — председателей облисполкомов также назначали по согласованию с партийными структурами, а советы областного уровня выполняли те же декоративные функции, что районные и городские.

Прослеживалась четкая государственная властная вертикаль, пронизывающая СССР сверху донизу. Законы же для страны писались правящей Коммунистической партией, представителями которой на местах были первые секретари обкомов и крайкомов КПСС. Это старались не афишировать, и потому все оформлялось совместными постановлениями партийных и советских органов. За исключением времен хрущевского волюнтаризма, когда появились совнархозы, а страна оказалась поделена на промышленные и сельскохозяйственные районы, управлявшиеся отдельно, система практически в неизменном виде благополучно просуществовала почти семь десятков лет, пока не была сметена… новой революцией, на этот раз более или менее бескровной. Революция 1991 года вновь изменила политическую карту планеты. Образовавшиеся на осколках империи государства начали устраивать жизнь по-своему, с учетом национальных, географических и прочих особенностей, которые в наше время получили наименование «менталитет». Поэтому с полной уверенностью можно сказать, что новейшая история местного самоуправления в России ведет отсчет с 1991 года.

ОТ ЕЛЬЦИНА ДО ПУТИНА

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10Знаменитую фразу первого президента России «Берите суверенитета, сколько сможете проглотить» когда-нибудь начертают на скрижалях истории. Потому что широкое толкование этих на эмоциональном всплеске брошенных слов привело в дальнейшем к необходимости очередных перемен в государственном устройстве России, которые мы наблюдаем сегодня. Не было бы административных реформ по-ельцински, вполне возможно, не понадобились бы и реформы Путина.

Суверенитета каждый взял по возу и маленькой тележке и теперь носится с ним, не зная, кому бы продать, вернее, продаться. При этом если субъекты Федерации, к которым вообще-то и обращался Борис Николаевич, живут у нас худо-бедно по единым законам, то в городах и районах можно наблюдать полную самостоятельность, порой доходящую до абсурда. Абсурдность заключается в том, что на словах декларируемая независимость муниципальной власти, выведенной согласно Европейской хартии местного самоуправления за рамки государственной власти, на деле не подкреплена ни финансами, ни законодательно. Поэтому сколько бы ни рассуждали мэры, главы городов и префекты крупных округов о собственной независимости и индивидуальности, без трансфертов и дотаций из федеральной казны не сохранить порядок на вверенных им территориях муниципальных образований.

В пореформенной России конца XX — начала XXI века насчитывается 152 тыс. населенных пунктов, из них 24 тыс. — численностью до десяти человек, 92 тыс. — до 100 человек. Реально местное самоуправление в стране осуществляют 1320 муниципалитетов. Его законодательной основой являются конституция и закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 22 апреля 1996 года), который ввел понятие «муниципальное образование» — городское, сельское поселение или иная территория, где действует самоуправление. Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и т. п.). Согласно конституции, границы территорий, где реализуется местное самоуправление, определяются с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

Во время принятия закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется сетью муниципальных образований. Однако низкая гражданская активность соотечественников позволила местным элитам провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район, сохранивший «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления и могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители сами должны определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т. п.

Органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но обычно суды встают не на их сторону.

Прямое указание закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» на то, что федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации должны выделяться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, нередко игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

Региональные законы о местном самоуправлении по-разному определяют его уровни. В одних речь идет только о крупных городах и сельских районах, а поселки, села, группы сел, малые города считаются подразделениями районных администраций. В других — крупные города и сельские районы не относятся к самоуправляющимся единицам, там действуют органы государственной власти, самоуправление же организуется в малых городах, поселках и селах.

Органами местного самоуправления являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.) и глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.). На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

Жители городских и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного лица — непосредственно через собрания (сходы); при численности населения свыше 5 тыс. — избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей. Жители городов, имеющих деление на районы, округа и так далее, могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов — главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает их это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.

Выборный представительный орган местного самоуправления по предложению администрации утверждает местный бюджет, вводит или отменяет местные налоги и сборы, а также принимает положение (устав) о местном самоуправлении, контролирует деятельность главы местного самоуправления. В соответствии с Указом президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления» данный перечень полномочий этого представительного органа является исчерпывающим. Остальные полномочия, предусмотренные законом, реализует местная администрация. Указом установлено, что глава администрации вправе выносить на референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствовать на заседаниях представительного органа, управлять муниципальным хозяйством, распоряжаться имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывать местный бюджет, обеспечивать его исполнение, быть членом представительного органа местного самоуправления.

Все делегированные населением местному самоуправлению полномочия реализует представительный орган или выборное должностное лицо, которое граждане контролируют либо сами (через сходы), либо через специально созданную структуру. Возможен и смешанный вариант, когда население избирает и представительный орган, и главу муниципального образования. В этом случае полномочия между ними поделены следующим образом. Представительный орган принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению муниципальными финансами, регламентирует управление хозяйством, обладает правом преодоления вето главы муниципального образования на свое решение (2/3 голосов). Глава муниципального образования управляет муниципальным хозяйством, формирует исполнительные органы, назначает соответствующих должностных лиц, имеет право вето на решения представительного органа.

Практика показывает, что такая модель эффективна в крупных городах. Когда к ней прибегают малые города, не исключены конфликты между мэром и представительным органом в силу малой численности депутатов и естественного стремления того и другого сосредоточить в своих руках всю полноту власти. В сельских поселениях, где круг решаемых вопросов местного значения незначителен, представительские и исполнительные полномочия могут быть сосредоточены в одних руках — у выборного должностного лица, например старосты. Население имеет право решать наиболее принципиальные вопросы и контролировать старосту, который руководит исполнительным органом, периодически отчитывается перед населением и может освобождаться от должности решением сельского схода или сельского референдума.

РЕВОЛЮЦИЯ ДМИТРИЯ КОЗАКА

Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах региональная администрация даже утверждает уставы, что позволяет ей влиять на их содержание, нередко отходя от требований федерального законодательства. Подобный подход в основном наблюдается в вопросах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью. Власти субъектов Федерации устанавливают региональными законами особый порядок отчуждения муниципальной собственности и перевода наиболее привлекательной ее части в региональную, тем самым нарушая федеральное законодательство, прописывающее этот порядок.

Эффективность местного самоуправления определяется не только совершенством законодательной базы, но и его организационными формами, а также степенью противодействия региональных элит, стремящихся сосредоточить в своих руках всю полноту власти. Противники муниципальной власти утверждают, что она экономически бессильна и по своей природе не способна быть эффективной, — дескать, рационально управлять могут только государственные структуры. Однако практика развитых стран показывает, что благодаря близости к населению и индивидуальному подходу к каждому вопросу органы самоуправления в рамках своей компетенции справляются с проблемами успешнее, чем государственные структуры. Ведь, принимая управленческие решения, муниципальный чиновник имеет дело не с абстрактными гражданами, а с жителями конкретных домов или пациентами конкретных поликлиник. Должностные лица муниципальных образований лучше госчиновников знают ситуацию на местах, они более инициативны, следовательно, у них больше шансов обеспечить развитие района, города или поселка.

Резкий переход от унитарного государства к федеративному обернулся чрезмерной концентрацией полномочий на региональном уровне. Этой тенденции, чреватой растаскиванием единого государства, предлагается противопоставить местные сообщества, готовые стать союзниками федерального центра. Доказательством тому служит разное отношение органов местного самоуправления и региональных властей к Конституции и федеральным законам. Первые всегда апеллируют к общероссийским законам, вторые — к региональным.

Сильное сопротивление местному самоуправлению наблюдается прежде всего в субъектах Федерации, руководители которых не склонны исполнять российские нормативные акты. В соответствии с законом государство должно создать для развития местного самоуправления правовые, организационные, экономические условия, закрепить за муниципальными образованиями источники доходов госбюджета и предусмотреть средства, необходимые для реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий. Если органы государственной власти принимают решения, влекущие за собой дополнительные расходы на местах, то органы самоуправления могут выполнять их лишь в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Это дух закона.

Однако практика расходится с теорией. Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности чаще всего остаются на бумаге. Во внебюджетных же отношениях с муниципальными образованиями региональные власти следуют принципу «распределяй и властвуй». Революционная ситуация, когда верхи (региональная власть) не хотят, а низы (муниципальна