«Местное самоуправление в Российской Федерации пока не состоялось»


Рафгат АЛТЫНБАЕВ

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10По мнению председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Рафгата Алтынбаева, несмотря на то что юридически местное самоуправление в стране существует, фактически его нет. Не выполняются ни положения Конституции, ни действующий Закон об основных принципах организации местного самоуправления. Помимо этого, Россией, как государством, подписавшим Европейскую хартию о местном самоуправлении, нарушаются и международные обязательства. Решение проблемы не терпит отлагательства. По поручению Владимира Путина комиссия под руководством заместителя главы Администрации президента РФ Дмитрия Козака более года занималась в том числе и этим вопросом (г-н Алтынбаев является ее участником). Работа велась в рамках процесса по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в Российской Федерации. В ближайшее время новая редакция закона, подготовленная специальной рабочей группой комиссии, поступит в Государственную думу и Совет Федерации.

(Беседу ведет Игорь Шатров, фото предоставлены секретариатом Р.З. Алтынбаева.)

— Рафгат Закиевич, на какой стадии находится сейчас работа над проектом новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»?

— Работа практически завершена. Нужна некоторая юридическая и техническая чистка, но основные положения определены и понятны. В обществе эта проблема сейчас бурно обсуждается, чему я, как председатель Комитета по вопросам местного самоуправления и бывший глава муниципалитета — мэр Набережных Челнов, очень рад. Когда я занял свой нынешний пост, в данном вопросе был полный штиль. Коллеги сочувствовали, говорили, что это мало кого интересует. За очень короткое время мы смогли переломить ситуацию.

— А откуда вообще возникла проблема? Закон об основных принципах организации местного самоуправления существует уже больше десяти лет. Документ, по мнению многих экспертов, грамотный. Может, стоит его просто выполнять, а соответствующим органам контролировать исполнение?

— Вы правы, ныне действующий закон европейские эксперты оценивают положительно. Другое дело, что в нем все же нет необходимой конкретности. Эта нечеткость, когда есть возможность по своему усмотрению определять территориальную основу местного самоуправления в том или ином субъекте, отчасти и породила сегодняшнюю непростую ситуацию.

Смотрите: часть субъектов Федерации при создании системы местного самоуправления пошла по административно-территориальному принципу устройства, часть — по поселенческому, часть — по смешанному. Получилось этакое «лоскутное одеяло» в одном из самых главных аспектов — определении территорий муниципальных образований.

— Значит, дело только в этом?

— Нет, данная проблема не единственная. Что волнует представителей муниципальной власти, а в итоге касается каждого из нас? Нет четкого разграничения полномочий. В существующем законе, в статье 6 записано 30 полномочий, относящихся к ведению местного самоуправления. Среди них есть такие, которые фактически являются совместными с органами государственной власти — и с субъектами Федерации, и с федеральным центром. При этом зачастую не прописаны источники финансирования осуществления соответствующих полномочий. Мы постарались детально закрепить за муниципальными образованиями функции, свойственные именно муниципальной власти, которые они имеют возможность осуществлять.

Кроме того, муниципальным образованиям может быть делегирована часть государственных полномочий регионального и федерального уровня. Это и раньше происходило. Но теперь четко определено: не должно быть декларативных полномочий, а также полномочий, не подкрепленых средствами, так называемых необеспеченных мандатов. Если исполнение ряда государственных полномочий передается на уровень муниципалитета, обязано осуществляться их финансовое обеспечение. При отсутствии такового мандаты вообще нельзя давать.

— А если они все же будут даны — законодательным органом субъекта Федерации или даже Государственной думой?

— Органы местного самоуправления не будут нести ответственности за неисполнение подобных решений в той части, в которой они не профинансированы. Сейчас нередко из-за разночтений закона судебные органы снимают с муниципальных бюджетов денежные средства — например, по обращениям льготников. Я считаю, и мы данный вопрос обсуждали в комиссии активно, что раз это государственные полномочия, а государство не обеспечивает финансирование, следует поднять его ответственность: в конце концов снимать требуемые средства с бюджетов субъектов Российской Федерации, федерального бюджета.

— То есть с принятием новой редакции закона у мэрий больше не будет пикетов обиженных бюджетников — учителей, врачей, пенсионеров?

— Не должно быть. Вы правильно заметили: в какой-то степени такое положение вещей привело к тому, что местное самоуправление оказалось дискредитированным в глазах населения. Полномочия передавались, а финансы под это не выделялись. У россиян складывалось впечатление о недееспособности муниципальной власти. Отсюда и череда срывов выборов в органы местного самоуправления.

Люди не хотели голосовать за тех, кто не может обеспечить им достойную жизнь. Государство как бы спряталось от проблем за спинами мэров и местных депутатов. Поэтому главной задачей нашей комиссии и являлось определение полномочий и роли местного самоуправления, а также функций федерального центра с точки зрения общих принципов организации местного самоуправления. Вот чего не хватает в существующем законе.

— Вы назвали в качестве проблемы территориальные принципы организации местного самоуправления. В данном контексте показательна ситуация в Эвенкийском автономном округе. Этот регион критикуют за то, что там отказались от районного деления. Но ведь не случайно, наверное, а с учетом местных условий… К чему, объясните, в Эвенкии, где 18 тыс. человек живут на 700 тыс. кв. км, устраивать районное деление?

— В соответствии с российской конституцией и Европейской хартией о местном самоуправлении любое поселение имеет право на организацию местного самоуправления. И это не может быть оставлено на усмотрение губернатора или интерпретироваться как-то по-другому.

— Как я понимаю, подобные вопросы отдаются на усмотрение населения. А если жители не хотят создавать муниципалитет?

Бизнес: Организация, Стратегия, Системы | 2002-10— Принцип понятен: всю территорию страны будет покрывать сеть муниципальных образований — муниципалитеты (поселения) и муниципальные районы. Не должно остаться ни одного региона, где нет местного самоуправления. Это в конечном счете гарантия местного самоуправления как одной из форм народовластия. Сегодня же регионы, где нет реального местного самоуправления, в России, к сожалению есть. Два типа муниципальных образований нужны для того, чтобы более четко и на необходимом уровне решать все вопросы местного значения.

— О чем все-таки идет речь: о раздроблении местной власти на более мелкие, чем сейчас, муниципальные образования или, наоборот, об укрупнении?

— Ни то ни другое. Дело не в перекройке административных границ. Не в этом суть. Муниципальное образование мы определяем как населенный пункт с числом жителей не менее 1 тыс. То есть любой такой населенный пункт должен стать муниципальным образованием. Но, учитывая и экономические, и финансовые возможности территорий, существующую инфраструктуру, рынок, наконец, — есть ли условия и возможности для реализации товаров — субъект Российской Федерации может сделать муниципальным образованием и меньшее по численности поселение.

Кстати, по действующему закону, мы должны были бы создать 152 тыс. муниципальных образований. Если бы его исполнили, конечно. А сейчас пришли к выводу, что необходимо около 30 тыс. муниципальных образований. Там, где существует районная система, новые муниципальные районы просто наложатся на существующие. Правда, там, где нет районов, придется их создавать.

— Получается, что в Эвенкии…

— Да, придется восстанавливать районное деление. Понятно, что жителей в Эвенкийском автономном округе немного. Губернатору кажется, что он бы мог управиться со всем. Но мы просто не имеем права до такой степени концентрировать власть в одних руках. Повторюсь, население само должно решать свои проблемы. К этому надо идти.

Отчуждение от управления приводит к атрофии сознания человека. Главная задача государства состоит в том, чтобы дать возможность реализации каждым человеком его потенциала. В противном случае люди становятся нахлебниками у государства, иждивенцами. Через местное самоуправление мы вовлекаем человека в процессы управления, воспитываем хозяина. Людям необходимо определить, где им, например, тротуар проложить, откуда деньги на это взять, может, вообще стоит просто скинуться, а не выпрашивать в общем-то копейки у государства. К тому же человек, как известно, всегда бережет то, что сделал собственными руками, добился своим трудом.

— Когда будут прописаны все нюансы межбюджетных отношений, наверное, ситуация нормализуется. Но это касается в большей степени, как мне кажется, тех муниципалитетов, которые более или менее способны заработать деньги самостоятельно. В то же время огромное количество муниципальных образований в России являются дотационными. Как им жить дальше?

— Будет проводиться так называемое бюджетное выравнивание. Это мы поручаем субъектам Федерации. Если у субъекта нет денег, финансирование предоставит федеральный центр. Минимальный объем бюджетной поддержки с помощью дотаций из региона и центра должен быть обеспечен обязательно. Остальное — задача местных властей, все зависит от их инициативы и творчества.

Муниципалитеты должны быть сравнительно одинаковыми с точки зрения финансового обеспечения. Понятно, что есть регионы, где нет полезных ископаемых. Но это ведь природа так распорядилась, человек не виноват, что он живет, например, в Костроме, где нет нефти и газа. Федеральное и субъектное регулирование и будет направлено на то, чтобы деньги распределялись равномерно. Речь, как вы понимаете, не идет об иждивенчестве.

Так как имеется в виду преимущественное самофинансирование муниципальной власти, остается огромное поле для инициативы и творчества. Сможет заработать муниципалитет больше, создав условия для пополнения местной казны, — все останется в его распоряжении. В законе мы устанавливаем принципиальные нормы в этой сфере, ссылаемся на Бюджетный кодекс, который, как и Налоговый, также предстоит редактировать в части, касающейся наполнения местных бюджетов. Думается, ни к чему иметь отдельный закон о финансовых основах местного самоуправления, он сейчас есть, но также не работает. Эти вопросы необходимо отразить в Налоговом и Бюджетном кодексах.

— Вы говорите об унификации местного самоуправления. И все же как будут обстоять дела в северных регионах? Сомнительным кажется, что так же, как в центре России, муниципальная власть, например в Заполярье, должна быть организована территориально.

— В законе есть норма о малонаселенных территориях. Правительство отдельным постановлением определит список таких территорий — и субъектов Федерации, и подобных территорий в субъектах. Порой ведь и внутри субъекта территории заселены по-разному. Будет рассчитан специальный коэффициент: к числу малонаселенных окажутся отнесены территории, плотность населения которых в энное количество раз меньше, чем в среднем по России. В этом случае не вся территория обязательно будет охвачена муниципалитетами (поселениями). Но муниципальные районы, повторюсь, и там должны быть. По закону на этот уровень государственная власть обязана передать часть своих полномочий.

— Как будут учитываться условия жизни в густонаселенных местах? Ведь одни населенные пункты, в первую очередь региональные центры, в настоящее время имеют районное деление, другие не имеют. Будет ли здесь все приведено к какому-либо стандарту?

— Существуют разные точки зрения на данный вопрос. Но давайте порассуждаем. Город — это единый организм. Транспортные коммуникации, водопровод, канализация — инфраструктура, одним словом… Необходимо, чтобы единый городской комплекс, единая система обслуживания населения сохранились и полноценно работали. То есть город в любом случае будет муниципальным образованием, а свою внутреннюю организацию, территориальное устройство он определит сам. Большой город будет совмещать функции муниципалитета (поселения) и муниципального района. Он будет именоваться городским округом.

— А что касается Москвы и Санкт-Петербурга?..

— Этой проблеме также посвящены специальные нормы в законе. Как считают члены комиссии, на территории наших городов федерального значения могут быть муниципальные образования. Но опять же, они не должны мешать работе единой системы городского хозяйства. В Москве и Санкт-Петербурге особые условия: права и обязанности муниципалитетов и субъектов Федерации, каковыми они являются, тесно переплетены. В законе учтены мнения и практиков самоуправления, и юристов, мы постарались увязать функции и муниципальной власти, и государственной.

— Критики проекта закона обращают внимание на то, что вы предлагаете назначать глав муниципальных образований. Разъясните, пожалуйста, подробнее позицию комиссии по этому вопросу.

— Нас упрекают в том, что мы отступаем от демократических норм, предлагая назначать глав исполнительной власти в муниципалитетах. По-моему, совершенно необоснованные обвинения. Оппоненты, как мне кажется, просто не понимают, о чем идет речь. В этом, возможно, есть доля и нашей вины: не все доходчиво разъяснили, а журналисты уцепились за отдельные слова, не поняв их сути. Никто ведь не отказывается от бесспорного принципа свободного волеизъявления населения при выборе муниципальной власти. Глава муниципального образования, конечно же, должен избираться населением или депутатами, в зависимости от того, как это записано в уставах конкретных муниципальных образований. Но его функции, согласитесь, сугубо политические. Он объявляет референдумы, сходы, принимает общие правила жизни на территории, утверждает бюджет, контролирует его исполнение. Это как бы народное око. По крайней мере, так должно быть в соответствии с конституцией и Европейской хартией о местном самоуправлении.

Однако существует и другой вид власти — исполнительная. Ситуация, когда избранный глава местного самоуправления одновременно является и главой представительного органа, и главой администрации, как это наблюдается сейчас сплошь и рядом, провоцирует конфликт интересов. Нельзя одновременно сидеть на двух стульях: с какого-нибудь обязательно упадешь. Это равносильно тому, что президент у нас будет еще и председателем Госдумы, и председателем Правительства.

Принцип разделения властей, я считаю, необходимо соблюдать и на муниципальном уровне. Лицо, которое занимается осуществлением исполнительных функций, должно быть подотчетно, его обязаны контролировать избранные народом представители. Человек, который распоряжается бюджетом, должен постоянно ощущать контроль за своей деятельностью, знать, что в любое время может быть освобожден от занимаемой должности и ему не удастся прикрыться мандатом народного доверия, полученным на выборах.

Мало того, существующее положение вещей провоцирует конфликт мэра и местной представительной власти. Глава города или района может заявить депутатам: каждого из вас избрала только часть населения, а я избран всеми. Не скажу, что так происходит, но повод для подобных заявлений есть. Поэтому в законе будет четко определено: на уровне муниципального района и большого поселения должны существовать отдельно глава представительного органа и глава исполнительного органа, который будет наниматься по контракту. Исключением, возможно, станут поселения, где жителей немного: там, где все на виду, ни к чему плодить чиновников.

— Но ведь действующий закон «Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ» дает такое право — назначать главу исполнительной власти. Всем известен пример Псковской области, где в Печорском районе депутаты назначили главу администрации при наличии избранного главы района…

— Закон дает такое право, но не запрещает и другого — совмещать эти должности, что приводит к неблагоприятным последствиям. Мы хотим хотя бы на два срока, к примеру до 2010 года, ввести систему назначаемого представительным органом главы администрации (управляющего) в муниципальных районах. Жизнь покажет, может, стоит оставить возможность другого варианта. Однако сегодняшняя практика подтверждает, что надо двигаться в том направлении, которое мы предлагаем.

— Каким образом при подобной структуре власти будут ыстроиться взаимоотношения между региональной и муниципальной властью на административном уровне? Сейчас губернаторы издают постановления, в которых пишут: рекомендуем, просим… Наверное, это правильно. Местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Но кто-то же должен контролировать и местную власть…

— Население. У него для этого есть все права. А государственные полномочия, повторюсь, будут четко определены. И если местному самоуправлению передается их часть, а под это должны обязательно выделяться средства, глава субъекта со своим законодательным органом имеет полное право контролировать расходование данных средств. А уж то, что поступило не от тебя, ты не имеешь права контролировать. На чужой каравай рот не разевай.

— Есть мнение, что та вертикаль власти, которая сейчас строится, возвращает нас во времена унитарного государства, а никак не федеративного…

— Не согласен. Идет ли речь о местном самоуправлении, власти на уровне субъекта Федерации или федерального центра — в любом случае действуют единые законы. Мы все живем в одной вертикали, если можно так выразиться. Надо определить главное: существует ниша местного самоуправления, ниша субъекта Федерации, ниша центра. Президент очень правильно поступает, что движется в этом направлении. Его линию надо всемерно поддерживать. Как известно, у семи нянек дитя без глазу. Каждый должен заниматься своим делом. Есть перечень полномочий, есть финансовое обеспечение, есть ответственность за исполнение, есть контроль. Вот к такому порядку вещей надо стремиться.

— Комиссия Дмитрия Козака занимается не только вопросами местного самоуправления, но вообще разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями власти. Как так получилось, что в общественном сознании она ассоциируется в первую очередь с реформой местного самоуправления?

— Что касается разграничения полномочий и предметов ведения между центром и субъектами Федерации, эта проблема, конечно, тоже существует и ею занимаются в комиссии. Но здесь уже есть какая-никакая практика, которая требует только корректировки. С местным самоуправлением все гораздо сложнее. Отношения между субъектами Федерации и центром, по большому счету, проблема 89 глав регионов и президента. Закон же о местном самоуправлении касается каждого из нас, затрагивает все население напрямую. Местное самоуправление по Конституции — одна из основ власти в Российской Федерации, низшая, самая близкая к народу ступень власти. Поэтому проблема не может не обсуждаться так бурно. И очень хорошо, что мы начали серьезную дискуссию.

— Рафгат Закиевич, так существует все-таки на данный момент в Российской Федерации местное самоуправление?

— К сожалению, вынужден признать: сегодня в полном объеме, как это прописано в Европейской хартии, в Конституции Российской Федерации, даже в ныне действующем законе «Об общих принципах…», местного самоуправления у нас нет. Или, другими словами, оно не состоялось, что в принципе одно и то же. Однако я уверен, работа нашей группы в составе комиссии Дмитрия Козака позволит коренным образом изменить эту ситуацию.